EclairageVolume 8Numéro 10 • Decembre 2009

Les standards comme dispositif protectionniste : la directive européenne sur les énergies renouvelables


by Fredrik Erixon

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Dans sa directive sur les énergies renouvelables adoptée plus tôt cette année, l’Union Européenne semble de plus en plus inscrire sa politique relative aux biocarburants sur la route du protectionnisme. L’ambition environnementale affichée de substituer les énergies fossiles par des biocarburants est garantie, mais la définition de la politique européenne relative aux biocarburants et la directive relative aux énergies renouvelables s’éloignent de cette ambition. Il s’agit maintenant trop souvent d’un outil de politique industrielle pour les secteurs agro-industriels non-compétitifs.

La directive sur les énergies renouvelables ajoute une nouvelle dimension aux mesures européennes limitant les échanges dans le domaine des biocarburants : les réglementations techniques servant de standards. Pour que les biocarburants soient éligibles à une exemption des droits d’accise, les réductions d’émissions de gaz à effets de serre générées par le passage aux biocarburants en question doivent être d’au moins 35 %. Le même critère d’éligibilité a été fixé pour la comptabilisation des biocarburants dans les obligations nationales en matière de biocarburants. Il est peu probable cependant qu’une telle discrimination soit acceptée à l’OMC.

L’article 1er du GATT est l’un des obstacles à l’approbation en l’état de la directive européenne par l’OMC. Cet article établit l’un des principes fondamentaux du système GATT/OMC : les produits «similaires» doivent bénéficier d’un traitement identique. La « similarité » n’est pas définie dans le GATT.  La jurisprudence offre toutefois quelques interprétations. Deux rapports de panels non adoptés ont déclaré que des produits n’étaient pas différents seulement parce que leurs méthodes de production l’étaient, si ces différences n’affectaient pas les caractéristiques physiques du produit final[1]. Même si ces rapports n’ont pas été adoptés, ils peuvent, comme le démontre certains cas juridiques récents, « inspirer utilement », notamment car ils n’ont pas été contredits par des affaires ultérieures.

Quatre critères ont été invariablement utilisés par l’Organe d’appel dans ses décisions pour définir la similarité. Mais aucun de ces critères ne permet de justifier légalement la discrimination de l’UE dans le domaine des biocarburants. La directive sur les énergies renouvelables est inconsistante avec l’article 1er du GATT, notamment car elle effectue une discrimination entre des produits qui sont similaires.  L’argument avancé par l’UE est que certains biocarburants ne sont pas produits dans des conditions acceptables pour l’environnement. Pourtant, même s’il est correct, cet argument ne repose pas sur les caractéristiques physiques des biocarburants. Il a été suggéré qu’une affaire récente (CE-amiante) offre une légitimité légale à la distinction faite entre des produits sur la base de l’impact environnemental des méthodes de production. L’Organe d’appel a décidé que la perception des consommateurs importait dans la définition de la « similarité ». Mais cette décision se basait sur l’utilisation de composants chimiques avec des caractéristiques physiques et établissait donc un lien entre le processus de production et les propriétés physiques du produit fini.

Il est clair que la directive de l’UE va à l’encontre de plusieurs articles fondamentaux du GATT. Elle peut pourtant rester compatible avec le GATT s’il est possible d’établir qu’elle inclut les éléments requis pour être considérée comme une exception générale et figurer à l’article XX. Cet article justifie des exceptions s’il est possible d’établir qu’une règlementation normalement incompatible avec le GATT est nécessaire - dans le cas présent - « à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux » ou si elle se rapporte à « la conservation de ressources naturelles épuisables ». Cet article ne représente toutefois pas un prétexte pour l’adoption de toutes sortes de mesures restreignant le commerce.

L’UE devra donc justifier des violations de certains articles du GATT sur la base de l’efficacité de la mesure et de preuves scientifiques en faveur du critère de durabilité terrestre choisi par l’UE. Autre point inquiétant, la directive elle-même suggère que des méthodes alternatives et moins restrictives pour les échanges pourraient être utilisées afin de garantir les mêmes objectifs de politique.

Pourtant, le plus difficile sera probablement de concilier la directive sur les énergies renouvelables avec les exigences du chapeau de l’article XX. Celui-ci règlemente les éventuelles mauvaises utilisations de l’article. À cet effet, l’Organe d’appel a clarifié, dans ses décisions, qu’une connexion rationnelle doit exister entre la mesure et l’objectif environnemental visé, afin d’éviter « toute discrimination arbitraire et injustifiable ». Les rapports des panels ont émis l’avis que l’une des manières permettant de tester ce point consistait à déterminer si « la définition, l’architecture et les structures apparentes » reflétaient ou non une intention de « masquer la poursuite d’objectifs visant à limiter les échanges». L’UE aura du mal à tester ce point. La directive est en effet plutôt claire quant à son intention d’adopter des mesures limitant les échanges. Le blocage d’importations de biocarburants altèrera également l’ambition environnementale visant le passage aux biocarburants car les prix de ces derniers deviendront alors artificiellement élevés.

Le fait que l’UE ait adopté une règlementation relative au processus et à la méthode de production (PPM) complique la compatibilité avec les principes de l’OMC. Les importations sont traitées de manière moins favorable si les produits PPM et non-PPM sont en concurrence directe et si la définition de la directive traite les produits importés de manière moins favorable que les produits nationaux similaires. Ceci est particulièrement problématique au regard des critères utilisés pour le calcul des émissions de gaz à effet de serre défini dans la politique européenne sur les biocarburants, car on peut soutenir qu’ils ont autant été choisis sur la base de la performance domestique de l’UE que sur la base de preuves scientifiques. Le seuil de 35 % garantit que l’huile de colza sera éligible de justesse ; en revanche, les réductions de gaz a effet de serre par défaut engendrées par le biodiesel produit à partir d’huile de palme et de soja - les principaux concurrents étrangers du biodiesel domestique produit à partir de colza - ne le seront pas. La directive aura donc pour principale conséquence d’empêcher un futur élargissement de marché pour les principaux biodiesels concurrents.  Il ne s’agit donc pas d’une politique environnementale, mais bien d’une politique industrielle.

Fredrik Erixon est directeur au European Centre for International Political Economy (Centre européen d’économie politique internationale - ECIPE).

[1] Rapport de Panel-GATT (GPR), États-Unis-Thon (Mexique) ; GPR, États-Unis-Thon (CEE)

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