Eclairage • Volume 9 • Numéro 2 • Mars 2010
Aide au commerce - une opportunité de repenser l’aide pour la croissance économique
by Michael Brüntrup et Petra Voionmaa
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L’Aide au commerce (AaC) est un concept relativement récent qui englobe diverses activités visant à soutenir la capacité des pays en développement à échanger. Alors que ces activités ont été menées de manière individuelle par les bailleurs de fonds pendant plusieurs années, les nouveaux éléments apportés par l’initiative de l’Aide au commerce ont permis d’intègrer ces activités sous un mécanisme commun et de les ancrer dans les sphères institutionnelle et politique des politiques de développement et de commerce.
Toutefois, les paradigmes sous-jacents de l’AaC, la complexité du concept, les questions politiques et institutionnelles qu’elle implique, ainsi que ses spécificités par rapport à l’aide au développement traditionnelle, créent des défis de mise en œuvre. Cet article décrit les opportunités et les principales difficultés liées à la mise en œuvre concrète de l’AaC, et ce que cela implique potentiellement pour l’aide à la croissance plus traditionnelle.
La valeur ajoutée de l’AaC pour le développement
L’AaC ajoute une perspective intéressante au débat sur l’aide aux politiques pour la croissance économique. L’accent mis sur les exportations apporte une recherche indispensable de compétitivité et d’efficacité que les politiques industrielle, agricole ou économique en général ne suivent pas avec la même rigueur. En outre, en combinant les politiques commerciales et les politiques économiques sectorielles, l’aide à l’exportation et les accords de libre-échange favorables au développement, l’AaC cré des synergies pour les exportations en provenance des pays en développement. De plus, l’agenda d’AaC met en avant le potentiel de l’intégration régionale à agir comme tremplin pour l’intégration complète au niveau international, tout en créant des opportunités d’accès aux marchés régionaux inexploités, notamment en périodes de troubles au niveau international (crise alimentaire, crise financière et économique). L’agenda européen de l’AaC a pris une dimension régionale particulièrement forte dans le contexte des Accords de partenariat économique (APE) négociés au niveau régional.
En temps de crise économique mondiale, alors que le protectionnisme guète dans chaque recoin, menaçant notamment les partenaires commerciaux les plus faibles, il importe de disposer d’un agenda complet et détaillé d’AaC. Cet agenda peut attirer l’attention sur les dangers du protectionnisme pour les pays en développement, et fournir facilement des points d’entrée permettant d’aider les pays en développement à maintenir leurs capacités à exporter, par exemple en défendant leur accès aux marchés et en surmontant les manques en termes de financement du commerce.
Les défis liés à la mise en œuvre de l’agenda d’AaC
La décision de comptabiliser l’AaC supplémentaire comme Aide Publique au développement (APD) est probablement l’une des plus grosses déceptions des pays en développement. En effet, nombre d’entre eux considéraient l’AaC comme une compensation pour les pertes subies lors de l’ouverture de leur commerce (qu’ils évaluent, par ailleurs, comme tout à fait favorable au pays développés). Aussi, pensaient-ils que l’ « additionnalité » de l’AaC signifiait que celle ci était additionnelle aux engagements existants des bailleurs (additionnelle à leur objectif politique affiché - bien que non contraignant - de consacrer 0,7 % de leur PIB à l’APD).
De la même manière, les incertitudes initiales et multiples changements quant aux règles de comptabilisation de l’aide dans les pays donateurs ont entraîné des doutes quant à l’ « additionnalité » de l’AaC. Le montant de l’AaC a augmenté de plus de 10 % par an depuis 2005, représentant plus de 25 milliards de dollars US en 2007. Toutefois, dans plusieurs cas, les bailleurs ont rempli leurs engagements simplement en appliquant les règles de suivi modifiées de l’OMC/OCDE, sans même débuter de nouveaux projets. Cela donne le sentiment que l’agenda de l’AaC a donné lieu à un exercice de ré-appellation de la part des bailleurs, plutôt qu’à la mise à disposition d’une véritable nouvelle aide.
Pour que le commerce et l’AaC soient efficaces, ils doivent être pleinement et fermement intégrés aux stratégies de croissance et de réduction de la pauvreté des pays en développement, ainsi qu’aux programmes sectoriels spécifiques pertinents. En outre, les pays bénéficiaires doivent avoir les capacités d’orienter les contributions des bailleurs autour de leurs différentes politiques nationales. Pourtant, ces conditions sont souvent absentes, notamment dans les pays les plus pauvres. Trois facteurs interconnectés posent problème pour la formulation et la mise en œuvre de l’agenda sur l’efficacité de l’aide (que ce soit l’AaC ou l’aide aux secteurs économiques en général) : (i) la complexité trans-sectorielle des mesures à prendre, (ii) le rôle moteur du secteur privé, qui a souvent des intérêts contradictoires, et (iii) le degré souvent limité de supervision de la part des gouvernements dans la planification et la mise en œuvre de politiques sectorielles productives.
Même s’il existe des programmes nationaux détaillés, aucun bailleur ne peut, à lui seul, pourvoir à tous les besoins en AaC des pays partenaires (et encore moins des régions). Cela n’est possible que lorsque plusieurs bailleurs s’associent et agissent de manière cohérente et coordonnée. Traditionnellement, les secteurs économiques sont coordonnés (dans le meilleur des cas) au sein de comités de coordination de bailleurs de fonds, séparés par secteurs spécifiques, tels que les transports, le développement du secteur privé et l’agriculture. Une meilleure harmonisation et coordination entre ces groupes est nécessaire pour atteindre les objectifs de l’agenda de l’AaC.
Ces problèmes ont entraîné une certaine déception et réduit la crédibilité de l’agenda d’AaC ; ils ont également engendré des obstacles et retards dans sa mise en œuvre. Afin de donner un nouvel élan à l’initiative, les pays en développement, comme les bailleurs de fond, doivent repenser et encourager leur aide à la croissance en intégrant de manière systématique les aspects liés au commerce et ainsi prendre en compte l’interconnexion croissante de l’économie mondiale.
Le cas de l’Aide allemande au commerce
En comparaison avec d’autres bailleurs, l’Allemagne est un donateur majeur d’AaC, se plaçant troisième derrière le Japon et les Etats-Unis, et premier parmi les États membres de l’UE entre 2001 et 2006. En 2007, l’AaC versée par l’Allemagne représentait environ 1,2 milliards d’euros.
L’Assistance liée au commerce (ALC) représente environ 20 % de l’AaC allemande totale (1 % pour la politique et la règlementation commerciales, 19 % pour le développement du commerce). Le renforcement des capacités productives représente 45 % de cette aide, et les infrastructures liées au commerce 35 %. Avec une ALC moyenne de 210 millions d’euros entre 2005 et 2007, l’Allemagne a déjà plus ou moins atteint son propre objectif de 220 millions d’euros d’ALC, en tant que participation à l’engagement de l’UE[ii]. Toutefois, le niveau d’engagement en ALC a considérablement fluctué au cours de cette période[iii]. Ce manque de stabilité s’explique en partie par le changement des pratiques de communication (reporting) d’une organisation allemande (DEG), mais aussi par le fait que l’ALC a été perçue comme un produit dérivé des programmes de développement généraux, sans être systématiquement prise en compte.
L’AaC et l’ALC allemandes se concentrent principalement sur la région asiatique. L’AaC dirigée vers l’Afrique subsaharienne est plutôt faible (AaC : 16 % ; ALC : 19 %), notamment au regard de la part de la région dans l’APD globale de l’Allemagne (30 %).
Si l’on porte l’analyse au-delà de ces chiffres, et sur quelques textes de politiques, la coopération allemande au développement semble avoir régulièrement intégré des éléments liés au commerce dans ses programmes de développement du secteur privé et de l’agriculture. Toutefois, cela se fait généralement sans une approche stratégique consistante, visant à transformer l’accès aux marchés régionaux et internationaux en de réelles opportunités pour les affaires.
Les aspects de l’AaC allemande dégagés comme positifs dans les études de cas sont la proximité aux institutions locales, l’engagement de long-terme, l’expertise technique, le large éventail d’instruments, et le climat de confiance.
En revanche, concernant les éléments négatifs, les différents aspects des besoins liés au commerce ne sont pas suffisamment traités au sein de programmes allemands complets combinant les différents instruments et agences de mise en œuvre. En outre, le conseil en politique n’est pas considéré comme le fort des partenaires de développement allemands. Les liaisons régionales sont jugées trop faibles. Enfin, les questions de pauvreté ne sont pas suffisamment conceptualisées et prises en considération dans le suivi/contrôle des impacts.
Il existe des arguments valables justifiant un soutien accru des bailleurs de fond, et de l’UE en particulier, à l’AaC. Une AaC accrue de la part de l’UE sera d’autant plus nécessaire dans le contexte des APE. Comparé à d’autres bailleurs européens, l’Allemagne a de bonnes raisons de prendre à son compte des engagements disproportionnellement plus grands : l’aide allemande présente en effet non seulement un grand nombre d’axes prioritaires, de domaines, d’instruments, et d’agences pertinent(e)s en matière d’AaC, mais l’aide allemande possède également une bonne réputation en ce qui concerne la mise en œuvre de l’AaC. Le Ministère fédéral allemand pour la coopération économique et le développement a publié un objectif interne (“Zielgröße”) de 140 millions d’euros par an en ALC. Toutefois, une coordination de l’Aide allemande au commerce au sein du système européen continue de faire défaut.
Conclusions
Le niveau de détail de l’agenda de l’AaC, son lien institutionnel avec l’OMC et l’intérêt particulier des pays donateurs à tenir leurs promesses en matière d’AaC dans ce contexte, pourraient stimuler le soutien aux éléments économiques de l’aide au développement. En effet, l’attention accrue portée au commerce et aux secteurs économiques dans les politiques nationales des pays partenaires et dans l’aide au développement s’explique en partie par l’agenda d’AaC.
L’AaC favorise et renforce dans les pays en développement une orientation économique tournée vers l’extérieur et favorise tant les exportations que (sur le plus long terme) les importations. En augmentant l’utilité des opportunités commerciales, l’AaC renforce leur intégration dans le marché mondial. Sur la base de la théorie économique et des leçons pratiques tirées des exemples de réussite de certaines économies émergentes, cette approche est largement reconnue comme étant le meilleur chemin vers le développement. En même temps, l’intégration des pays en développement dans le marché mondial va dans l’intérêt purement égoïste du monde occidental, en tant que (futur) partenaire commercial et en tant que moteur de l’agenda commercial mondial. Il est impossible de définir clairement la limite entre ces deux motivations, ce qui rend l’AaC susceptible d’être mal utilisée.
L’AaC présente également le risque de sous-estimer les potentialités des marchés nationaux. Par exemple, la population et l’urbanisation, croissantes dans de nombreux pays d’Afrique, créent d’importantes opportunités pour les agriculteurs nationaux et l’industrie alimentaire.
L’agenda de l’AaC apporte également de nouvelles initiatives « verticales », telles que le fonds VIH/SIDA ou le fonds pour les infrastructures. Cela entraîne une segmentation de la coopération au développement, alors que les efforts devraient se concentrer sur une aide flexible, alignée avec les priorités des pays en développement, et non fléchée à l’avance pour certaines questions thématiques.
Pour toutes ces raisons, il serait nécessaire d’utiliser l’AaC de manière prudente, transparente et participative. Cependant, le commerce et l’AaC ne sont pas des fins en soi, mais des moyens d’atteindre le but ultime de réduction de la pauvreté. Aussi, l’AaC doit s’inscrire dans des stratégies nationales générales de croissance et de lutte contre la pauvreté, combinant orientation vers l’extérieur et vers l’intérieur des économies nationales, et visant à générer les ressources nécessaires au développement social et à la réduction de la pauvreté.
Auteurs : Dr. Michael Brüntrup est chercheur senior à l’Institut allemand pour le développement (Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, DIE) au sein du Département pour la compétitivité et le développement social. Petra Voionmaa, étudiante en doctorat à l’université de Helsinki, a travaillé comme chercheuse au DIE jusqu’en juin 2009.
[i] Cet article se base sur les conclusions d’un projet de recherche commandé par le Ministère fédéral allemand de la coopération économique et du développement. Le rapport complet (”German Aid for Trade, Past experience, lessons learnt, and the way forward, Bonn : DIE études 52″) est disponible sur http://www.die-gdi.de/CMS-Homepage/openwebcms3.nsf/(ynDK_contentByKey)/ANES-7ZLE3W?Open&nav=expand:Publikationen;active:PublikationenANES-7ZLE3W
[ii] L’Allemagne suppose que sa contribution de base à l’engagement de l’UE d’augmenter son ALC à 2 milliards d’euros par an d’ici à 2010 devrait correspondre à sa part dans le budget de l’UE et dans le 9ème Fonds européen de développement (environ 22 % dans les deux cas), ce qui correspond à un objectif provisoire de 220 millions d’euros par an à partir de 2010.
[iii] L’ALC a augmenté de 163 millions d’euros en 2005 à 243 millions d’euros en 2006, avant de retomber à 224 millions d’euros en 2007.
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