Eclairage • Volume 9 • Numéro 2 • Mars 2010

Créer une politique commerciale européenne pro-développement dans un monde post-préférences

by Groupe de think-tanks européens

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L’Union européenne (UE) semble perdre la facilité avec laquelle elle avait réussi à créer une politique commerciale et de développement intégrée. Mais elle peut se ressaisir: certains aspects de la politique actuelle peuvent être renforcés tant qu’ils ont encore de la vigueur, et de nouveaux outils, ancrés dans les politiques européennes, peuvent être proposés. Pourtant, le facteur temps est essentiel. À moins que la Commission européenne (CE) n’agisse maintenant, les fondations sur lesquelles a été créée la position spécifiquement « européenne » pourraient disparaître également.

L’intégration du commerce et du développement au niveau de l’UE s’est appuyée sur la responsabilité politique de l’Union en matière de commerce de biens, et sur sa part de responsabilité importante - bien que partagée - pour d’autres aspects de la politique commerciale. Au fil des ans, l’UE a utilisé cette responsabilité pour offrir des avantages commerciaux aux exportateurs de nombreux États pauvres et vulnérables, notamment à ceux des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Ces avantages ont été rendus possibles grâce aux contrôles résiduels maintenus sur les importations de certains fournisseurs très compétitifs[ii]. Mais, tandis que l’UE continue de libéraliser ses marchés, que ce soit au niveau multilatéral (dans le cadre du Cycle de développement de Doha), ou au travers des Accords commerciaux régionaux (ACR), ce traitement préférentiel est voué à disparaitre, tout comme les avantages apportés par l’éventail européen de préférences commerciales.

Sans de nouveaux outils, ancrés au sein des politiques européennes, la politique de développement de l’UE perdra un lien fondamental avec le commerce. L’Union peut (et devrait) fournir l’Aide au commerce (AaC) - mais c’est également le cas des politiques de développement des 27 États membres. Quel pourrait être le nouveau lien permettant aux institutions européennes de continuer à présenter une position « européenne » spécifique vis-à-vis du commerce et du développement ? La réponse se trouve dans les pouvoirs que les États membres considèrent comme de plus en plus nécessaires de développer au niveau européen afin de garantir un marché interne sans barrières. Sur cette base, la CE peut revitaliser les préférences existantes et en créer de nouvelles dans les domaines dans lesquels l’UE n’a pas encore étendu le libre-échange à tous ses partenaires. L’UE peut également développer des approches plus radicales vis-à-vis de l’approvisionnement de l’AaC. Si une telle tâche requiert une plus grande cohérence et coordination politique au sein de l’UE, les innovations institutionnelles du Traité de Lisbonne peuvent jouer un rôle majeur dans la facilitation de ce processus.

L’érosion des préférences

Les préférences européennes présentant un réel avantage commercial ne sont aujourd’hui appliquées qu’à un tout petit nombre de produits (tels que le sucre, le riz, les produits de l’horticulture et certains vêtements) exportés par une poignée de pays. Il s’agit là d’une conséquence positive de la libéralisation européenne. Mais cela signifie également la fin des politiques qui permettaient aux pays les plus pauvres de se maintenir ou de s’établir sur le marché européen sans subir la menace des producteurs les plus compétitifs. La participation inégale aux processus APE illustre bien ce point : les pays les ayant signés incluent presque tous (et seulement) les États dont les exportations dépendent en grande partie des préférences commerciales accordées par l’Accord de partenariat de Cotonou.

L’habillement - seul produit manufacturier pour lequel les préférences sont encore commercialement intéressantes - sera le premier à disparaître. D’ici à ce que les mesures de sauvegardes transitoires approuvées par l’OMC, et appliquées aux exportations de la Chine, expirent en 2013, la marge de préférence tarifaire pourrait bien être encore réduite par la conclusion de Doha ou des ACR avec l’Inde ou le Mercosur. De plus, la prochaine étape de la réforme de la Politique agricole commune (PAC) en 2013 pourrait altérer de manière importante la valeur des préférences agricoles restantes, si tant est qu’elle n’ait pas déjà été érodée par les ACR qui accentuent la compétition sur le marché européen.

Cette perte de préférences arrive au mauvais moment pour de nombreux pays les moins avancés (PMA) et petites économies vulnérables (PEV) qui dépendent des préférences commerciales. Ces nations ont été touchées plus durement que la moyenne des pays en développement par la crise financière mondiale, d’où l’importance du commerce et l’ampleur de la tâche restant à accomplir pour que celui-ci contribue au développement.

Insuffler un nouveau souffle aux préférences

Plusieurs changements dans la politique commerciale de l’UE pourraient permettre à un plus grand nombre de pays de bénéficier plus concrètement de ces préférences, qui restent potentiellement intéressantes. Le plus important de ces changements concerne les règles d’origine, qui déterminent si un pays peut, ou non, tirer parti, en pratique, d’une préférence existant en théorie. Le principal problème des règles d’origine de l’UE est que celles-ci ne prennent pas en compte la mondialisation radicale de la production qui s’est opérée ces dernières années. Elles requièrent encore des bénéficiaires potentiels qu’ils fournissent des niveaux de transformation qui ne sont plus viables d’un point de vue commercial, notamment dans les États dotés de petits marchés domestiques. Les APE ont introduit des améliorations significatives à cet égard dans les règles concernant l’habillement, mais il reste encore des efforts à fournir pour mettre à jour les règles d’origine de l’UE - comme par exemple autoriser l’utilisation de plus d’intrants alimentaires importés, ce qui permettrait de stimuler les exportations de produits alimentaires transformés[iii].

Il est également possible d’offrir des préférences commerciales sur les services et les politiques liées au commerce dans les cas où l’UE n’est pas prête à s’ouvrir aux importations de toutes provenances, mais souhaite libéraliser l’accès à son marché à certains pays en développement. Il a été possible de respecter la deuxième condition dans le cas du commerce des biens car les bénéficiaires étaient, soit des fournisseurs traditionnels de produits autrement sensibles, soit trop petits pour fournir des volumes politiquement inacceptables. Au fil du temps, ces préférences ont été étendues à des fournisseurs toujours plus compétitifs, permettant à l’UE de contrôler le rythme auquel les producteurs européens doivent s’adapter à la compétition des importations. Est-ce que les mêmes préférences s’appliquent aux services et à d’autres aspects de la politique commerciale ? Les APE offrent certainement un cadre dans lequel chercher une réponse. Par exemple, il serait utile d’intégrer dans les APE des quotas favorables pour l’exportation des services relevant du mode 4 de l’AGCS (mouvement des personnes) sur le modèle des quotas multilatéraux actuellement utilisés pour les PMA.

Avancer de manière plus radicale : au-delà de l’Aide au commerce

Bien que les institutions de l’UE ne soient qu’un simple acteur majeur dans les efforts de 28 bailleurs européens, l’existence aux cadre commercial créé par les APE, l’Euro-Med et les futurs ACR peut faciliter la création d’un programme innovant. Les APE offrent, par exemple, une très bonne opportunité pour réorienter l’aide. Ils offrent un cadre permettant à l’AaC d’être axée sur les « trois C » (en anglais) ; conditions d’une intégration réussie dans le marché mondial : une production compétitive de biens et services reflétant les goûts des consommateurs, exportés vers des pays (‘countries’) dotés d’une forte demande. Toutefois, la diversification des produits et des marchés requiert des investissements importants non seulement en termes d’infrastructures mais aussi d’investissements directs aux entreprises et de gestion des connaissances (en lien, par exemple, avec les exigences d’accès au marché, et les normes en matière de produits et de processus).

Il importe que l’UE intègre ces données dans ses propres décisions. Une manière pour l’UE de préparer les pays à l’érosion des préférences commerciales est de garder ces considérations à l’esprit au moment où elle devra prendre ses propres engagements de réduction tarifaires. Certains ont proposé que les réductions de tarifs sur les secteurs sensibles du point de vue du développement soient effectuées en fin de période de libéralisation et que les revenus générés durant cette phase graduelle de libéralisation soient utilisés comme compensation prévisible pour l’érosion des préférences. L’harmonisation des normes européennes nécessaires au retrait des barrières commerciales internes créé également une opportunité de le faire en aidant les exportateurs des pays pauvres. Par exemple, les nouvelles règles devraient être faites de telle manière qu’elles puissent reconnaitre les réalités de l’offre dans ces pays.

Aider le secteur privé à remonter dans la chaine de valeur

Ce sont principalement les règles privées - plutôt que publiques - qui influencent les importations européennes en provenance des pays en développement, et ce que gagnent les producteurs grâce au commerce. Les normes privées volontaires, telles que le Partenariat mondial pour la bonne pratique agricole (GlobalGAP), incluent des normes qui vont au-delà des exigences européennes obligatoires et harmonisées d’accès au marché. La plupart des gros détaillants de fruits et légumes frais n’envisagent même pas d’acheter à des producteurs qui n’ont pas adhéré au code privé des « bonnes pratiques agricoles ».

Où est le mal ? Le fait de fixer des normes adéquates relatives à la sécurité, au travail et à l’environnement doit être bon pour les consommateurs et les travailleurs. Le problème est que le coût de mise en conformité retombe généralement sur les producteurs. Cela réduit les gains commerciaux des pays en développement et exclut les petits opérateurs incapables de faire face aux coûts exorbitants[iv]. Il faut donc un cadre de réglementation publique qui encourage les règles privées pro-développement (par exemple, en indiquant clairement quand les labels censés soutenir le développement, risquent en réalité de produire l’effet inverse).

La nouvelle CE a l’opportunité d’utiliser ses pouvoirs sur la réglementation du marché interne afin d’en faire bénéficier le développement. Si elle est combinée à l’AaC (peut-être dans le cadre des APE), cette approche offre une perspective européenne spécifique du commerce et du développement, qui offre également une solution unique à la question de l’érosion des préférences. Cela pourrait également entraîner effets induits positifs, les fournisseurs des ACP étant mieux à même d’exporter vers d’autres marchés fortement réglementés.

Utiliser le Traité de Lisbonne pour améliorer la cohérence et la coordination politique

Le fait d’étendre ainsi l’ampleur des politiques commerciales pro-développement renforce la nécessité d’améliorer la cohérence et la coordination - un processus pouvant être soutenu par les nouvelles institutions créées par le Traité de Lisbonne, plus particulièrement le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Avec le Traité de Lisbonne, la CE peut s’engager de manière plus active et systématique avec les États membres vers une plus grande complémentarité sur les questions de relations extérieures.

Cependant, il s’agit là d’une tâche difficile. Chaque organe a son propre mode opératoire. Assurer une consistance au niveau européen, comme l’exige le Traité de Lisbonne, nécessitera que toutes les Directions de la CE et parties prenantes concernées soient consultées dès le début et impliquées dans les discussions. L’approche de l’UE à l’égard de la promotion de l’intégration régionale en Afrique pourrait également devoir être revue afin de soutenir davantage les efforts d’intégration endogènes, notamment ceux entre les régions.

Il importe bien sûr de mettre à profit les fora existants qui rapprochent les spécialistes du commerce et les spécialistes du développement des différents États membres et de la CE, tels que les groupes informels d’experts commerciaux et du développement de l’ex-comité 133 (maintenant Comité pour la politique commerciale). Mais ces discussions doivent également se nourrir de la scène formelle. L’imminent service européen d’action extérieure (SEAE) peut faciliter une approche complètement intégrée. En travaillant de manière plus concrète au niveau de la mise en œuvre, celui-ci peut contribuer à intégrer les perspectives des partenaires dans les processus politiques européens. Cela pourrait contribuer à garantir que le commerce et l’intégration régionale reçoivent l’importance qu’ils méritent dans les politiques de l’Union et dans les opérations de ses délégations, et qu’ils soutiennent, tous deux, les initiatives locales.

[i] Cet article se base sur le chapitre 7 de la publication conjointe « Nouveaux défis, nouveaux départs : prochaines étapes dans la coopération européenne au développement », publiée en février 2010 par DIE, ECDPM, FRIDE et ODI, et est disponible en anglais sur les sites de ces institutions.

[ii] C’est l’une des raisons principales de la controverse autour de cette politique.

[iii] Stevens, C. Meyn, M. and Kennan, J. (2008), ‘EU duty- and quota-free market access - what is it worth for ACP countries in 2008 and beyond?’ (« L’accès au marché européen sans droits de douanes et sans quotas - ce que cela représente pour les pays ACP en 2008 et au-delà »), rapport préparé par DFID. Londres : Overseas Development Institute. Disponible sur : http://www.odi.org.uk/resources/ download/3157.pdf

[iv] Pour une étude des conséquences des normes obligatoires de facto pour les producteurs agricoles dans les pays pauvres, voir : Ellis, K., Keane, J. (2008), ‘A Review of Ethical Standards and Labels: Is there a gap in the market for a new Good for Development label?’ (« Étude des normes et labels éthiques : y a-t-il de la place sur le marché pour un bon nouveau label pour le développement ? »), ODI Working paper 297, Londres : Overseas Development Institute. Disponible sur : http://www.odi.org.uk/resources/ download/2457.pdf