Eclairage • Volume 9 • Numéro 2 • Mars 2010

Coordonner le processus d’élaboration des politiques commerciales et de développement de l’UE dans un nouveau contexte

by Davina Makhan

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Le Traité de Lisbonne, récemment mis en vigueur, porte la promesse d’une amélioration de la cohérence des politiques extérieures de l’UE, notamment en matière de commerce et de développement. Il s’agit d’une tâche particulièrement ambitieuse et complexe - comme en témoignent les processus APE et d’aide au commerce - qui appelle à la rationalisation des politiques à la fois de la Communauté et des États membres. Pour arriver à une approche «de toute l’Union », il faudra faire des choix difficiles et prendre des décisions claires sur une division du travail. Ceci dépendra en grande partie du degré avec lequel les États membres de l’UE permettront l’émergence d’une Union plus forte et plus cohérente.

S’il est généralement admis que le commerce peut être un aspect déterminant des politiques internationales de développement de l’UE, le système de gouvernance multi-niveaux de l’Union pose un défi pour ce qui est de lier le commerce et le développement. En effet, alors que les questions commerciales relèvent de la compétence exclusive de la Communauté, les compétences en matière de politiques de développement sont partagées avec les États membres de l’UE. L’harmonisation des domaines d’action communautarisés et semi-communautarisés est donc un défi autant politique qu’administratif.

Les Accords de partenariat économique (APE) avec le groupe d’États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, représentent l’initiative phare de l’UE visant à mieux mettre le commerce au service du développement. Ils sont également destinés à rapprocher davantage les domaines d’action du commerce et du développement en améliorant le lien entre la négociation et la mise en œuvre des APE d’une part, et les stratégies européennes de soutien au développement, notamment l’Aide pour le commerce, d’autre part.

Une coordination effective et en temps voulu des politiques et des différents acteurs impliqués - y compris les ACP - est donc cruciale pour que le commerce et le développement se soutiennent mutuellement, comme en témoignent les APE et les processus d’aide pour le commerce.[1]

APE - Le « bond en avant du commerce » qui s’est bloqué

Bien que le commerce soit un domaine communautarisé, les États membres de l’UE ont joué un rôle déterminant dans l’élaboration de la réponse de la Commission sur des questions-clé des négociations APE avec les pays ACP, notamment à travers le Comité 133.[2] En raison notamment de la dynamique complexe du processus de prise de décision au sein de l’UE, le système n’a pas pu apporter à temps des réponses à des détails importants pour la pertinence des APE en matière de développement. En effet, les réponses substantielles sur l’accès aux marchés, les règles d’origine et le soutien au développement en faveur des APE - notamment à travers l’initiative d’aide pour le commerce - sont arrivées tardivement dans la dernière ligne droite menant à l’échéance de décembre 2007 devant marquer la fin du processus formel de négociation. Jusqu’alors, les avantages des APE en matière de développement étaient restés essentiellement hypothétiques pour les pays ACP.

L’UE a néanmoins été le principal moteur du processus APE dans le partenariat ACP-UE, de la conception des APE à la teneur des accords actuels. Sur les questions commerciales, l’UE a été relativement cohérente et a agi comme une seule entité. On peut toutefois se demander si elle l’a fait pour le développement, notamment des ACP : bien que les objectifs commerciaux aient été remplis (compatibilité avec l’OMC), la dimension développement (par exemple, les questions telles que le séquencement des mesures de libéralisation et de soutien, et le soutien à l’intégration régionale) reste un défi à relever.

Il faut admettre que ces résultats ne sont pas exclusivement dus aux pressions exercées par l’UE en faveur de son propre agenda et à son inflexibilité face aux préoccupations des ACP : il y avait, dans le camp des ACP, peu de capacité à formuler des stratégies et des politiques avisées qui auraient pu définir la réponse de l’UE. Ceci dit, pendant des années (c’est-à-dire dans le cadre des Conventions de Lomé), il y a eu trop peu de soutien, et un soutien trop incohérent, de la part de la communauté des bailleurs - notamment du système européen - aux politiques commerciales et à l’environnement des affaires dans les pays ACP. Cette insuffisance a joué un rôle significatif dans la capacité et la volonté politique des pays ACP à négocier, et n’a pas été prise en compte de manière adéquate avant le début des négociations APE, à un moment où l’information était déjà nécessaire. Le commerce et le développement n’ont donc pas été suffisamment coordonnés.

Vaste potentiel mais pas une solution miracle : l’aide pour le commerce

Le tableau a évolué de manière significative avec l’émergence de l’agenda de l’aide pour le commerce. L’aide pour le commerce offre en effet une opportunité à multiples facettes pouvant permettre d’accroître la cohérence des actions à travers une plus grande coordination des politiques commerciales et de développement, au sein de l’Union (Communauté et États membres), ainsi qu’avec les pays ACP, et ce, tant aux niveaux national que régional de mise en œuvre.

Toutefois, coordonner l’aide pour le commerce est une entreprise complexe car cette dernière fait appel aux divers(es) qualités, logiques et modes de fonctionnement des différents acteurs impliqués. Au sein de l’UE, la mise en œuvre de l’aide pour le commerce a bien entendu été caractérisée par un degré significatif de confusion et de signaux mitigés. On le comprend fort bien, l’initiative étant assez récente, il fallait (et faut toujours) du temps pour permettre une clarification. Toutefois, le manque de clarté a également suscité des attentes dans les pays ACP quant à la question de savoir si l’aide pour le commerce se traduirait par la mise à disposition de nouveaux fonds prévisibles liés aux APE. Malheureusement, l’attention s’est jusqu’ici concentrée, en grande partie, sur l’identification de la réponse collective de l’UE, qui - bien que nécessaire - est venue au détriment d’un plus grande prise en compte des préoccupations des ACP et de la coordination des politiques avec ces pays.

Le Traité de Lisbonne : vers une UE plus forte pour le développement ?

Bien qu’il faille du temps pour arriver à des compromis acceptables par tous et utiles pour le développement, il y a des signes prometteurs qui indiquent que les innovations institutionnelles du Traité de Lisbonne et le choix du personnel de la nouvelle Commission européenne (CE) approfondiront la cohérence pour le développement et renforceront la coordination entre acteurs de l’UE.[3]

Toutefois, le Traité de Lisbonne n’est pas une panacée et ne change pas le fait que l’UE ne peut agir avec force et cohérence sur les questions de développement que lorsque la volonté politique des États membres et les impératifs de développement concordent.[4] Si une centralisation accrue est une option indésirable pour les États membres, la complémentarité doit être assurée à travers une division réalisable du travail. Les États membres devraient notamment être tenus d’inscrire davantage l’aide au développement dans leurs stratégies d’aide et de soutenir un rôle de coordination accru pour la CE.[5] Des décisions (et des concessions) claires, créatives sont donc nécessaires pour que les processus d’élaboration des politiques du commerce et du développement de l’UE se soutiennent mutuellement. Ce n’est que sur la base d’une telle approche concertée et incluant les perspectives des pays partenaires, qu’il sera possible d’améliorer les anciens fondements de la politique commerciale européenne pour le développement et d’en créer de nouveaux.[6]

Auteur : Davina Makhan est chercheuse au German Development Institute/ Deutsches Institute für Entwicklunspolitik (DIE)

[1] Cet article se fonde essentiellement sur l’étude de Makhan, D. (2009): “Linking EU Trade and Development policies: lessons from the ACP-EU trade negotiations on Economic Partnership Agreements”, Bonn: Deutsches Institute für Entwicklunspolitik, disponible en ligne sur : http://www.die-gdi.de/CMS-Homepage/openwebcms3.nsf/(ynDK_contentByKey)/ANES-7YUFTE/$FILE/Studies%2050.pdf

[2] En vertu du Traité de Lisbonne, le Comité au titre de l’article 133 deviendra le Comité de la politique commerciale. Voir également, Woolcock, S. (2010): “The Treaty of Lisbon and the European Union as an actor in international trade”, Brussels : Document de travail, ECIPE No. 1/2010. Voir également Woolcock (2009). “The Treaty of Lisbon: Implications for EU Trade Policy”. Trade Negotiations Insights. Vol (8), N.10

[3] Furness, M. et D. Makhan (2010), « The Barroso II Commission: one small step for European development policy », Bonn: Deutsches Institute für Entwicklunspolitik, The Current Column, 1 Mars 2010 (disponible en ligne sur www.die-gdi.de). Voir également “Creating a pro-development trade policy in a post-preference world”, European Think-Tank Group (2010): New Challenges, new beginnings: Next steps in European Development Cooperation, février 2010. disponible en ligne sur: http://www.die-gdi.de/CMS-Homepage/openwebcms3_e.nsf/(ynDK_FileContainerByKey)/MRUR-82CFDB/$FILE/EU-Memorandum-2010_New%20Challenges-New%20Beginnings_2.8%20MB.pdf?Open

[4] Furness, M. et D. Makhan (2010)

[5] Voir par exemple, Voionmaa, P. et Bruentrup, M. (2010), German Aid for Trade: Past experience, lessons learnt and the way forward, Bonn : Deutsches Institute für Entwicklunspolitik, ainsi que l’article qui y a trait en pages 6-7 de ce numéro.

[6] Voir “Creating a pro-development trade policy in a post-preference world”, European Think-Tank Group (2010), New Challenges, new beginnings: Next steps in European Development Cooperation, février 2010 , ainsi que l’article qui y a traiten pages 4-5 de ce numéro.