Eclairage • Volume 9 • Numéro 5 • Juin 2010

Le Programme de l’Accord de Partenariat Economique pour le développement (PAPED) en Afrique de l’Ouest : Entre Conservatisme et Innovation

by ECDPM

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Apres avoir manqué plusieurs échéances, l’Afrique de l’Ouest et l’Union Européenne (UE) continuent de négocier un Accord de Partenariat Economique (APE), tout comme de nombreuses autres régions de la zone Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP). Au-delà de l’accès aux marchés, les APEs représentent une occasion unique de renforcer l’intégration régionale et de mettre « le commerce au service du développement ». Les clauses de l’APE doivent ainsi être adaptées pour répondre aux objectifs de développement de la région. Parallèlement, des mesures d’accompagnement, ainsi que des aides au développement doivent être fournies pour renforcer les capacités, mettre en œuvre l’APE et soutenir les efforts de réformes nationales.

C’est dans ce contexte qu’est né le Programme de l’APE pour le développement d’Afrique de l’Ouest (PAPED). Au regard de l’adoption récente de la réponse de l’UE à ce programme telle qu’articulée dans les Conclusions du Conseil du 10 mai 2010, et dans le contexte du séminaire intitulé « Renforcer l’Intégration Régionale en Afrique de l’Ouest : Quel rôle pour l’UE», organisé par la Présidence Espagnole de l’UE les 11 et 12 mai à Bruxelles, Eclairage a demandé aux responsables politiques des deux parties de partager leurs idées et leurs positions sur ce qui est potentiellement une initiative qui fera date.

Le PAPED : une initiative Ouest-Africaine

Le PAPED est avant tout une initiative Ouest-Africaine, qui a été élaborée par et pour la région selon une approche participative large menée par les Commissions de la Communauté Economique Des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et de l’Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA) à la fois au niveau régional et national. En termes de structure, le PAPED justifie la nécessité pour l’APE d’accompagner les mesures, liées à l’intégration régionale, à travers deux raisons : récolter les avantages et limiter les impacts négatifs de l’APE. Le PAPED s’articule autour de 5 « axes » qui ont besoin du soutien des APE pour le développement et qui se subdivisent en plusieurs « composantes » qui décrivent les domaines d’appui programmatique. Les projets spécifiques sont élaborés au niveau national dans le cadre de ‹ Plans opérationnels nationaux › et le coût de financement global sur une période initiale de cinq ans a été fourni pour chaque composante au sein même du PAPED.

A travers ces indications, le coût total estimé du PAPED tel que présenté dans le cadre régional général est estimé à 9,54 milliards d’euros sur une période initiale de cinq ans. Les deux tiers de cette somme sont actuellement réservés aux infrastructures liées au commerce, telles que la réhabilitation des réseaux énergétiques, routiers et de télécommunication[i].

Une source d’inquiétude actuelle est néanmoins que les « Plans opérationnels nationaux » du PAPED, tels qu’élaborés actuellement, révèlent des divergences significatives avec le cadre régional en termes de besoins identifiés, et, dans certains cas, qu’ils prévoient des niveaux extrêmement ambitieux de subventions qui pourraient être disponibles à travers le programme. Même si la liste des activités identifiées dans le cadre du PAPED doit pouvoir évoluer avec le temps pour s’adapter et prendre et compte les nouveaux besoins, il reste important d’assurer une certaine cohérence entre le PAPED régional et les plans nationaux sous-jascents. Il devrait s’agir là d’une priorité pour l’Afrique de l’Ouest, si le PAPED veut être un instrument opérationnel crédible dans la planification stratégique du soutien à l’Afrique de l’Ouest.

De plus, de nombreux éléments du PAPED répondent à des objectifs dont la pertinence dépasse le simple contexte de l’APE. Le PAPED expose une vision régionale commune de l’intégration économique (entérinée par les deux organisations régionales, la CEDEAO et l’UEMOA), tant en Afrique de l’Ouest qu’avec le reste du monde. En soi, le PAPED constitue sans doute un outil technique intéressant qui invite l’ensemble des donateurs, UE et non UE, à apporter une réponse plus efficace et plus cohérente aux besoins liés au commerce de la région en général.

La réponse de l’UE au PAPED : estimations prudentes

A cet égard, et dans la lignée de la Stratégie d’Aide au Commerce qu’elle a adoptée en 2007, l’UE a récemment consenti à « augmenter le montant total de son aide au commerce en cohérence avec l’augmentation graduelle de l’aide au développement générale autour de la cible établie de 2015 et en réponse aux besoins hiérarchisés par les pays partenaires [ii] ».

Cet engagement sera mis en place au travers de divers canaux existants au niveau de l’Union ainsi que par l’intermédiaire des programmes bilatéraux des États membres et des contributions fournies à la région par diverses agences multilatérales (Banque mondiale, Banque africaine de développement et agences des Nations unies).

Le 10 mai, le Conseil des ministres du développement de l’UE a précisé son engagement à soutenir le PAPED. Outre la réitération de ses engagements envers l’aide au commerce et l’efficacité de cette aide, l’UE estime que (i) « les subventions disponibles pour les activités liées au PAPED à travers tous ses instruments de financement s’élèvent au minimum à 6,5 milliards d’euros sur les cinq prochaines années », et que (ii) « l’aide totale de l’ensemble des bailleurs pour le commerce en Afrique de l’Ouest peut être evaluée à plus de 12 milliards de dollars sur la même période[iii] ».

Bien que ce dernier montant apparaisse suffisant pour couvrir l’ensemble des coûts estimés du PAPED sur la période 2010-2014, l’approche de l’UE reste relativement conservatrice. En effet, une étude récente menée par le Centre Européen de Gestion des Politiques de Développement (ECDPM), et basée sur le développement de multiples scénarios réalisés à partir de données historiques, suggère que ces 12 milliards de dollars (9,7 milliards d’euros) correspondent à la quantité d’Aide au Commerce qui aurait pu être prédite à partir de la moyenne sur les 3 dernières années (2006-2008) de l’ensemble de l’Aide au Commerce pour l’Afrique de l’Ouest[iv]. En fait, notre analyse, lorsque fondée sur les derniers chiffres disponibles de l’Aide au Commerce (2008), indique que 14 milliards d’Euros (17,4 milliards de dollars) d’Aide au Commerce de la part de la communauté des bailleurs pour la région est un chiffre plus réaliste.

De plus, les informations recueillies par ECDPM, et par la Commission Européenne via ses délégations en Afrique de l’Ouest et en consultation avec les Etats Membres de l’UE, suggèrent que les 6,5 milliards d’Euros sur lesquels l’UE s’est engagée correspondent à un soutien déjà identifié comme débloqué pour les activités liées au PAPED.

Il est important de noter que ces chiffres sont sous-estimés, notamment en ce qui concerne les Etats membres de l’UE et d’autres partenaires en particulier. En effet, compte tenu du fait que l’horizon standard du programme national des bailleurs est inférieur à la période de 5 ans de la phase initiale du PAPED, le chiffre de 6,5 milliards de dollars est semble t-il amené à augmenter à mesure que l’on avancera dans les cycles de financement et à mesure que les bailleurs répondent aux demandes spécifiques des pays d’Afrique de l’Ouest[v]. A cet égard, beaucoup dépendra des demandes en provenance des pays partenaires et de l’élaboration du PAPED en termes de plans opérationnels nationaux, d’où l’importance, au-delà de la mobilisation des ressources, de suivre avec attention la mise en œuvre concrète de l’initiative.

En bref, alors même que l’UE souligne la disponibilité de ressources pour soutenir le PAPED, les Conclusions du Conseil manquent de nouveaux engagements significatifs en termes de financement. Le potentiel de la réponse de l’UE au PAPED reste donc dans son opérationnalisation.

Au-delà de l’engagement de ressources : l’opérationnalisation du PAPED

L’un des défis consiste désormais à rendre le Programme opérationnel, en coordonnant l’action des pays d’Afrique de l’Ouest, des organisations régionales, et des bailleurs, afin d’ exploiter sa potentielle valeur ajoutée en tant que cadre stratégique de l’Aide au Commerce en Afrique de l’Ouest.

Cela exige d’assurer la cohérence entre le PAPED et les autres cadres strategiques régionaux et nationaux. En tant qu’outil conçu - entre autres - pour améliorer l’intégration économique régionale, le PAPED se place aux côtés d’autres cadres d’intégration régionale importants en Afrique de l’Ouest, notamment le Programme Economique Régional de l’UEMOA, le Programme de Développement communautaire de la CEDEAO, les initiatives pour la Paix et la Sécurité, quelques politiques sectorielles-clé (comme la politique sectorielle de l’énergie et l’ECOWAP pour l’agriculture), ainsi que des stratégies de développement nationales. Pour réussir, ces cadres ont besoin de mécanismes efficaces garantissant leur cohérence de manière continue et coordonnant leur mise en oeuvre.

De plus, il est important de prévenir l’apparition d’ « Orphelins de l’Aide au Commerce » (pays dont les besoins en termes d’Aide au Commerce sont négligés), et pour garantir que les niveaux d’Aide au Commerce restent réguliers dans la durée. Les chiffres de l’OCDE montrent que les taux d’Aide au Commerce par habitants varient grandement entre les pays d’Afrique de l’Ouest (avec par exemple le Mali, le Bénin et le Ghana recevant 3 à 4 fois plus que le Togo, la Côte d’Ivoire et le Niger)[vi]. Les mêmes chiffres révèlent aussi que les niveaux d’Aide au Commerce fluctuent de façon importante d’une année sur l’autre. Compte tenu de la taille et de l’étendue géographique de leurs diverses opérations, les bailleurs de l’UE peuvent aider à prévenir cela en encourageant l’attribution de l’Aide au Commerce à tous les pays de manière soutenue, notamment à travers l’application rigoureuse du Code Européen de conduite sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement [vii].

Dans le même registre, suffisamment de flexibilité devrait être injectée dans le processus d’opérationnalisation du PAPED pour garantir un rééquilibrage des priorités et une allocation des fonds entre les différents axes du programme en fonction de la demande. Les données recueillies par ECDPM dans le contexte de l’étude susmentionnée suggèrent un déséquilibre entre les ressources actuellement identifiées et les besoins estimés et définis dans le PAPED. Une proportion significative des activités à venir du PAPED, soutenue par les bailleurs (3,63 milliards d’euros), est concentrée sur l’Axe 1 du PAPED, alors que le PAPED lui-même n’indique, pour cet axe, qu’un besoin estimé à la moitié de cette somme. Par contraste, tous les autres axes semblent insuffisamment financés, et l’axe pour lequel la demande est la plus forte - l’Axe 3 couvrant l’infrastructure - fait actuellement face à un déficit significatif (seulement 3,74 milliards d’euros alloués).

Une première pierre « précieuse »

Si ces inquiétudes sont prises en compte, le PAPED pourrait bien réussir à atteindre ses objectifs, d’autant plus qu’il pose la base d’un processus d’engagement de long terme et pourrait bien constituer une manière améliorée d’assurer une coordination en interne, ainsi qu’avec les autres bailleurs, notamment en servant de base à des initiatives de cofinancement et de programmation conjointe. Cela implique néanmoins que l’Afrique de l’Ouest garantisse un cadre de mise en œuvre cohérent et efficace pour le PAPED et que l’UE coordonne son soutien de manière efficace, en accord avec les engagements pris dans le cadre de la Déclaration de Paris sur l’Efficacité de l’Aide, l’Agenda d’Accra et les Conclusions du Conseil du 11 novembre 2008 sur les paquets régionaux d’Aide au Commerce. En tant que cadre stratégique d’appartenance régionale, le PAPED pourrait être un outil facilitant l’application de tels principes. A cet égard, la récente décision de l’UE d’établir « un cadre opérationnel efficace [...] visant à permettre le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre des composantes du PAPED - fondé sur les cadres de budget de développement et sur les mécanismes d’aide en Afrique de l’Ouest existants, et en accord avec les engagements internationaux sur l’efficacité de l’aide » est un développement bienvenu.

Finalement, le mérite du PAPED et le soutien de l’UE à ce dernier dépendront de la volonté et de la capacité politique de l’Afrique de l’Ouest et de l’UE à traduire efficacement les principes et les bonnes intentions en actions cohérentes et coordonnées. En conclusion, bien que certains de ses « angles nécessitent encore d’être polis», le PAPED, conçu comme un cadre dynamique, représente sans aucun doute une « précieuse » première pierre.

Auteur : San Bilal, Melissa Dalleau, Dan Lui et Jeske van Seters. Contact: sb@ecdpm.org

[i] Il ne s’agit là que de premières estimations ; ces montants nécessitent d’être réexaminés au regard de projets concrets stratégiquement bien identifiés, principalement dans le cadre des Plans opérationnels nationaux.

[ii] Conseil de l’Union Européenne, Council Conclusions : EPA Development Programme (PAPED), 10 mai 2010.

[iii] Ibid.

[iv] ECDPM. 2010. The EU Commitment to Deliver Aid for Trade in West Africa and Support the EPA Development Programme (PAPED). (ECDPM Discussion Paper 96). Maastricht: ECDPM

http://www.ecdpm.org/dp96

[v] En effet, presque la moitié (341 sur 749) des projets liés au PAPED identifiés dans les données doivent être achevés d’ici 2011, ce qui laisse penser que de nombreux bailleurs ont encore à achever l’élaboration de leurs projets pour la période 2012-14.

[vi] Cette image est par définition incomplète, étant donné que la programmation du soutien au PAPED est un exercice continu ; les disparités parmi les pays peuvent refléter des cycles de programmation, des priorités parmi les bailleurs (par exemple UE vs. non-UE) , une capacité d’absorption des pays bénéficiaires ou une qualité des rapports différent(e)s

7[vii] Conseil de l’Union Européenne. (2007).. CONCLUSIONS DU CONSEIL ET DES REPRÉSENTANTS DES GOUVERNEMENTS DES ÉTATS MEMBRES RÉUNIS AU SEIN DU CONSEIL CONCERNANT LE Code de conduite de l’UE sur la complémentarité et la division du travail dans la politique de développement, 15 Mai 2007. Ce document est disponible à l ‘adresse suivante :

www.charte-coop-gouvernancelocale.eu/…/Com2007_CodeConduiteUE_ConclusionsConseil.pdf