Eclairage • Volume 9 • Numéro 6 • Juillet 2010

Fiscalité et développement en Afrique: une responsibilité partagée

by Henri-Bernard Solignac Lecomte

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L’Afrique a besoin de systèmes d’imposition plus efficaces, plus productifs et plus justes. Alors que nombre de nations africaines célèbrent le 50e anniversaire de leur accession à l’indépendance en 2010, l’heure est venue pour un continent qui dépend trop encore de flux financiers venus de l’étranger, capricieux et imprévisibles, de regarder à nouveau sur les impôts - un gisement potentiel inexploité de milliards de dollars. Bien que la responsabilité principale en échoit aux États africains, la communauté internationale a aussi un rôle à jouer. Et cette fois-ci, il ne s’agit pas d’aide.

La crise économique mondiale a démontré, une fois de plus, combien l’Afrique demeure vulnérable aux chutes des prix des matières premières, à la baisse des revenus d’exportations, à l’inconsistance des flux futurs d’aide extérieure, ainsi qu’ à la baisse de l’investissement direct étranger (IDE), qui se sont traduits par un déficit généralisé des finances extérieures. Dans le même temps, le continent africain continue de souffrir d’une hémorragie grave de capital. Ainsi, Kar et Cartright-Smith (2008) estiment que l’Afrique a perdu au moins 854 milliards de dollars (USD) en fuite illégale de capitaux entre 1970 et 2008. En d’autres termes, alors que l’Afrique reste excessivement tributaire des financements extérieurs, elle est en même temps un créditeur du reste du monde. L’affaire est donc entendue: les économies africaines doivent effectuer un meilleur travail de mobilisation de leurs ressources nationales. Ceci est en grande partie le travail des gouvernements, qui mobilisent les ressources publiques par le biais de l’imposition (et de la dette) en vue du financement des investissements en matière de routes, de centrales énergétiques, d’hôpitaux, etc. Sur le long terme, un système de taxation efficace permet non seulement de réduire la dépendance d’un pays vis-à-vis de l’aide et des autres flux financiers extérieurs largement imprévisibles, mais également d’accroître l’appropriation des programmes de développement par les pays concernés, ainsi que de jeter les bases du contrat social entre l’État, ses citoyens et les entreprises.

Au rang des bonnes nouvelles, le rapport des Perspectives économiques en Afrique 2010 estime que le montant des impôts collectés en moyenne par les gouvernements africains en pourcentage du PIB a augmenté depuis le début des années 90, de 113 milliards de dollars USD en 1996 à 479 milliards en 2008. La mauvaise nouvelle est que cette augmentation est principalement imputable à la taxation de l’extraction des ressouces naturelles: la fiscalité liée au pétrole représente à elle-seule 275 milliards de dollars en 2008 pour les dix premiers pays exportateurs. L’importance accordée aux rentes liées aux ressources minières distrait les États des formes d’impositions plus “coûteuses” politiquement, et notamment des différentes formes d’imposition directe, telles que l’impôt sur le revenu des sociétés operant dans d’autres secteurs, l’impôt sur le revenu des personnes physiques, ainsi que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et les droits d’accise. De fait, l’impôt sur le revenu (principalement sur les personnes physiques et les sociétés non liées aux ressources minières) a stagné sur la même période, tandis que la libéralisation des échanges extérieurs et l’intégration régionale ont réduit les revenus en provenance de la taxation des échanges commerciaux. Une libéralisation accrue des échanges est susceptible de créer un manque-à-gagner important pour les ressources publiques si elle n’est pas synchroniée à dessein et dés la conception avec une réforme de la fiscalité intérieure.

Quelles sont les possibilités d’action pour les États africains?

À court terme, toute stratégie pour une fiscalité plus efficace et plus équitable en Afrique doit venir en complément d’efforts visant à élargir l’assiette fiscale actuelle. Cela ne signifie pas qu’il faille absolument soumettre à l’impôt les petites activités informelles: faire la chasse aux myriades d’entrepreneurs individuels ou micro-entreprises coûterait plus d’argent qu’elle n’en rapporterait en impôts. De plus, de nombreux entrepreneurs informels participent déjà à l’effort fiscal, puisqu’ils paient la TVA sur les intrants qu’ils achètent aux détaillants. Les petites et moyennes entreprises (PME) du secteur formel ne sont pas non plus une cible de choix pour l’augmentation des recettes fiscales: trop visibles pour échapper à l’imposition et pas assez grosses pour obtenir des exemptions, les PME africaines - le “chainon manquant” dans la plupart des economies -sont non seulement soumises à certains des taux nominaux d’imposition sur les sociétés les plus élevés qui soient dans le monde, mais sont aussi trop souvent les victimes de pratiques abusives de la part des administrations fiscales. En revanche, le ciblage des gros intervenants économiques qui paient moins d’impôt qu’ils ne le devraient a le potentiel de générer des recettes conséquentes à moindre coût. Cela vient conforter l’argument classique visant à revoir et supprimer les préférences et exonérations fiscales, dont les entreprises multinationales sont les bénéficiaires, et notamment à imposer les industries d’extraction de façon plus juste et plus transparente.

Les gouvernements doivent également lutter contre la fraude et la corruption, et supprimer les dérogations accordées - parfois en tant faveurs politiques - à des patrons puissants que faveurs politiques - à des patrons puissants menant des activités commerciales informelles importantes, l’objectif devant être de lever des impôts à des taux faibles et relativement resserrés sur une assiette élargie grâce à l’élimination des exonérations et autres niches fiscales. Des impôts plus bas et plus simples sont non seulement plus faciles à collecter et à administrer, mais constituent également une politique plus efficace pour stimuler le développement du secteur privé. Et en ce qui concerne la réforme des taxes commerciales, celle-ci devrait s’inscrire dans le cadre d’une réforme fiscale globale à moyen terme, au lieu d’apparaître comme une pensée n’émergant qu’après que la décision de réduire les droits de douane ait été prise, comme c’est trop souvent le cas.

À plus long terme, les contraintes en matière de capacités administratives doivent être allégées afin d’élargir la marge de manoeuvre politique et de favoriser la génération de recettes fiscales grâce à une structure fiscale plus équilibrée. Une large assiette fiscale s’avère plus stable car elle repose sur un ensemble diversifié de recettes fiscales. Elle est aussi plus efficace car elle contribue à alléger la charge fiscale pour chaque catégorie de contribuables et chaque type d’activité économique. Elle implique, en outré, un grand nombre d’intervenants différents dans le processus politique national. Par exemple, les impôts fonciers en milieu urbains sont progressifs et peuvent évoluer en phase avec le rythme d’urbanisation explosif de l’Afrique et le besoin en infrastructures urbaines qui en découle.

Le Maroc représente un bon exemple d’une réforme fiscale globale qui est parvenue à trouver un certain équilibre en termes de structure fiscale et qui a réussi à élargir l’assiette fiscale, tout en abaissant graduellement le taux d’imposition moyen sur plusieurs années. En conséquence, de nouveaux secteurs se sont retrouvés soumis à l’impôt, tels que le bâtiment, les banques et les services de télécommunication. Le gouvernement a modernisé l’administration fiscale, lui pemettant ainsi de mettre en oeuvre la réforme envisagée. Cela s’est traduit par une augmentation de 10% de la part des impôts directs, et la TVA a parallèment atteint son plein potentiel grâce à la suppression d’un vaste éventail de dérogations.

Quelles sont les possibilités d’action pour la communauté internationale?

La communauté internationale peut faire davantage en termes d’appui aux formes de financement du développement durables par le biais d’une meilleure mobilisation des ressources nationales au sein des pays d’Afrique. L’aide utilisée pour stimuler la mobilisation des ressources publiques peut avoir un effet « multiplicateur de coefficient dix sur les ressources nationales » d’un pays. Pourtant, les bailleurs ont dans certains cas négligé le soutien à la politique et à l’administration fiscales: 2% à peine du montant de la coopération technique financée par le CAD sont investis dans la gestion financière du secteur public, dont les systèmes fiscaux ne constituent qu’un sous-ensemble.

Les recettes fiscales ne doivent pas être considérées comme une alternative à l’aide étrangère, mais comme un élément constitutif des recettes publiques augmentant à mesure que le pays se développe. L’appropriation du processus de développement, un des bénéfices du développement d’un système fiscal effectif, aide les gouvernements à établir un environnement plus propice aux investissements privés étrangers et nationaux, à la soutenabilité de la dette et à une aide internationale efficace. Le défi est donc pour les pays africains et leurs partenaires de rompre le cercle vicieux de la dépendance envers l’aide extérieure, qui déplace la responsabilité des gouvernements envers leurs citoyens vers une réponsabilité envers les bailleurs, et d’enclencher un cercle vertueux de l’aide devenant redondante par le biais du soutien de la mobilisation des ressources publiques.

Une initiative d’origine africaine qui bénéficie d’un fort support de la part des bailleurs est le Forum sur l’administration fiscale en Afrique (African Tax Administration Forum - ATAF), une plateforme visant à exprimer de façon claire les priorités fiscales africaines et à renforcer les capacités institutionnelles des administrations fiscales du continent par le biais de l’apprentissage entre pairs. L’importance d’un tel dialogue ne peut être sous-estimé dans un continent au sein duquel les pays se trouvent souvent en concurrence pour les investissements et revenus fiscaux en provenance des multinationales.

La responsabilité des partenaires de l’Afrique s’étend malgré tout bien au-delà de l’aide. Une mobilisation plus efficace et plus équitable des ressources intérieures par les pays d’Afrique dépend de façon cruciale d’une meilleure coopération internationale en matière fiscale. La lutte contre l’évasion fiscale par le biais des paradis fiscaux, ou contre les abus en matière de prix de transfert (en vertu desquels les entreprises multinationales déclarent des bénéfices dans des jurididictions à faible taux d’imposition, et des pertes dans les pays où les opérations ont effectivement lieu[1]), et la rationnalisation des incitations et dérogations fiscales qui réduisent l’assiette fiscale des pays d’Afrique ne peuvent être conduites qu’à l’échelle internationale. Les intérêts de l’Afrique et des autres économies développées ou émergentes plus riches peuvent alors se rejoindre autour de l’agenda international en matière de fiscalité, une priorité du G20. Bien que des progrès significatifs aient été accomplis au cours des dernières années dans le cadre de la lutte contre le secret bancaire, l’évasion fiscale et les paradis fiscaux, les défis à relever demeurent considérables. La communication de la Commission européenne sur la fiscalité et le développement publiée en avril dernier apporte donc une impulsion politique bienvenue au débat, notamment en soutenant «l’adoption et la mise en œuvre des lignes directrices de l’OCDE en matière de prix de transfert dans les pays en développement”, ainsi que “les travaux de recherche actuellement menés en ce qui concernce l’obligation de fournir des informations pays par pays, dans le cadre d’une norme à l’intention des enterprises multinationales, notamment dans l’industrie extractive”.

Auteur: Henri-Bernard Solignac Lecomte est Directeur de l’unité Afrique, Europe & Moyen-Orient, au Centre de développement de l’OCDE .

Henri-Bernard.Solignac-Lecomte@oecd.org

Lectures conseillées

Perspectives économiques en Afrique 2010, par la Banque Africaine de Développement, le Centre de développement de l’OCDE et la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique.

http://www.africaneconomicoutlook.org/fr/in-depth/

Commission européenne (2010) Fiscalité et développement - Coopérer avec les pays en développement afin d’encourager la bonne gouvernance dans le domaine fiscal, Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et Comité économique et social européen, COM(2010)0163 final, Bruxelles, 21.4.

http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/COMM_COM_2010_0163_TAX_DEVELOPMENT_FR.PDF

Kar et Cartright-Smith, (2008) “Illicit Financial Flows from Developing Countries, 2002-2006″ (Flux financiers illégaux en provenance des pays en développement), Centre de politique internationale, Washington DC.

http://www.gfip.org/index.php?option=com_content&task=view&id=300&Itemid=75

Hollingshead, A. (2010), The implied Tax Revenue Loss from Trade Mispricing, (La perte fiscale sous-jacente liée aux manipulations abusive des prix de transfert) Centre de politique internationale, Washington DC.

http://www.gfip.org/storage/gfip/documents/reports/implied%20tax%20revenue%20loss%20report_final.pdf

[1] Bien que les modèles d’évaluation des pertes fiscales liées à la manipulation abusive des prix de transfert soient encore en cours de développement, Hollingshead (2010) estime que 3,8 milliards de dollars (USD) auraient été perdus en moyenne chaque année en Afrique entre 2002 et 2006.