PasserellesVolume 12Numéro 3 • Aoùt 2011

Les effets systémiques de l’APE sur l’intégration régionale en Afrique Centrale


by KOTCHO BONGKWAHA JACOB

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Depuis Octobre 2003, les pays d’Afrique Centrale (AC) et l’Union Européenne (UE) sont engagés dans la négociation d’un Accord de partenariat économique (APE)  en vue d’instituer un nouveau régime commercial devant  remplacer le système de préférences commerciales non réciproques en vigueur dans le cadre de l’accord d’intégration préférentiel de Cotonou1. Après plusieurs années de négociations, l’UE et les pays d’AC ne sont pas encore parvenus à un consensus sur les questions techniques sur la base desquelles le texte de l’accord devrait être rédigé. Les pays d’AC redoutent les impacts économiques négatifs de l’APE et la déstabilisation de l’intégration régionale que pourrait entraîner la mise en œuvre d’un APE prenant insuffisamment en compte leurs préoccupations de développement.  En effet, le processus d’intégration régionale en Afrique Centrale est dans une phase d’harmonisation des  deux dynamiques d’intégration parallèles portées par la CEMAC et la CEEAC. Cet exercice exige l’harmonisation des lois et règlements ainsi que des politiques (et leurs instruments) entre les pays membres des deux espaces. La signature d’un accord de libre échange par l’une des deux institutions ou par quelques pays membres de l’une ou l’autre,  pourrait avoir une incidence déstabilisatrice sur ce processus d’harmonisation.

Cet article met en  perspective la négociation de l’APE, à la lumière de la réalité de l’intégration régionale en AC et de l’appartenance simultanée des pays la région à deux communautés d’intégration faiblement mises en cohérence du point de vue de leurs politiques économiques.

L’analyse du processus d’intégration se limite ici à sa  dimension économique et commerciale, particulièrement à la construction de l’union douanière.

Bref aperçu sur l’intégration en Afrique centrale

Deux processus d’intégration se chevauchent en  AC. Il y a  d’une part la Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (CEMAC)2 qui est une union douanière et monétaire, créée en 1996 à N’djamena au Tchad, pour succéder à l’UDEAC créée à Brazzaville en 1964.  Et d’autre part, la Communauté économique des Etats d’Afrique centrale (CEEAC)3 créée en 1983 à Libreville au Gabon et entrée en vigueur en 1984. Cette dernière est encore au stade de mise en place de la ZLE, et qui s’inscrit dans le plan de construction du marché commun africain. La CEEAC est une région, au sens du traité d’Abuja et est reconnue comme telle par l’Union africaine. La CEMAC est quant à elle une sous région dont les Membres composent, avec d’autres, la CEEAC.

Les pays de la CEMAC ont en  commun l’utilisation d’une monnaie unique (le Franc CFA) et disposent d’un tarif extérieur commun (TEC) dont l’application n’est pas encore rigoureusement respectée par tous les pays de la sous région . Malgré des directives politiques prescrivant la libre circulation des personnes au sein de l’espace, celle-ci n’est effective qu’entre  quelques pays, d’autres continuant d’exiger des visas aux ressortissants de la région. A ce jour, des politiques communautaires existent dans le domaine de la finance (banque et assurance). La  communauté s’est dotée en outre d’un programme économique régional (PER) pour la période de 2010 à 2015, et des processus sont en cours pour l’harmonisation des instruments de politique, surtout commercial.

L’intégration des pays de la CEEAC est encore au stade de la définition d’un TEC. Ceci peut s’expliquer  par le fait que plusieurs pays de cette communauté  ont été minés par des conflits militaires. La CEEAC a ainsi consacré l’essentiel de ses ressources  à gérer les problèmes de conflit et de sécurité au sein de la région. Actuellement un processus de rationalisation des deux communautés est en cours, suivant une orientation politique définie par les Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Afrique centrale, comme en témoigne la Déclaration issue de   la 13ème Session Ordinaire de la Conférence des Chefs d’Etats et de Gouvernement de la CEEAC, tenue à Brazzaville en République du Congo le 30 octobre 2007 : l’Objectif est de « mettre en place conjointement un Comité de Pilotage comprenant notamment l’Union Africaine, la Commission Economique des Nations Unies pour l’Afrique et la Banque Africaine de Développement en vue de l’élaboration d’une feuille de route définissant les actions d’harmonisation des politiques, des programmes et instruments d’intégration des deux Communautés pour aboutir à terme à une seule Communauté Economique Régionale dans la Région Afrique Centrale ».

Les effets systémiques de l’APE sur l’intégration en AC

Sept ans après le lancement de la négociation de l’APE,  l’UE et l’AC ne sont pas encore parvenus à la signature d’un accord complet. Un seul pays de la région (le Cameroun) à signé le 15 janvier 2009 un accord d’étape centré sur le commerce des marchandises en prévoyant la poursuite des négociations sur le volet développement et commerce des services. La question du développement est au centre des divergences entre l’UE et l’AC.  Il s’agit notamment  de la question du  financement du renforcement des capacités, la mise à niveau des entreprises de l’Afrique centrale, et le calcul de l’impact fiscal de l’APE en vue de la compensation des pertes générées par la mise en œuvre de l’APE. Au-delà des questions de développement, ce sont les modalités d’accès des marchandises et des services aux marchés de l’AC et de l’UE  sont encore des sources de divergences.  Celles-ci portent en particulier sur le taux de libéralisation et la durée de la période de transition pour le commerce des marchandises. Pour le commerce des services les discussions sur les offres respectives ont été ouvertes. Enfin, des discussions sur les questions connexes (mesures de sauvegardes, règles d’origine, règlement des différends, etc.) sont en cours.

L’AC fait face à l’UE en trainant des défis majeurs. Sa contrainte principale est sa faible intégration. e.  Economiquement extravertie, insuffisamment dotée en matière d’infrastructures et politiquement instable du fait des conflits qui minent de nombreux pays,  l’AC a beaucoup de mal à se donner une vision commune sur l’intégration et de s’entendre sur les coûts et avantages de l’intégration régionale sur chaque pays. 4  Pour pouvoir renforcer l’intégration régionale en AC,  l’APE devrait contribuer à la consolidation de la ZLE entre les pays de la CEEAC, à l’harmonisation des politiques commerciales entre les deux institutions régionales (CEMAC, CEEAC), et entre les pays de la CEEAC.

L’APE et  le défi de la consolidation de la ZLE CEEAC

Pour faire face aux difficultés rencontrées par les deux ZLE d’Afrique Centrale, les pays de la région ont fait le choix politique de fusionner  les deux zones au profit de la CEEAC. Ce choix s’inscrit dans la dynamique de mise en œuvre du plan de Lagos dont l’objectif était  de bâtir l’intégration africaine à partir des Communautés économiques régionales (CER) 5. Logiquement, l’APE avec l’UE devrait être négocié par  la CEEAC.  Mais la configuration régionale retenue pour porter la négociation de l’APE est un mixte composé des pays Membres de la CEMAC et  São Tomé-et-Príncipe et la RDC. Cette configuration ne correspond  à aucun des regroupements régionaux existants et pose donc un défi pour la construction d’un marché commun en Afrique Centrale. Car la signature d’un accord de libre échange entre les pays  engagés dans la négociation de l’APE en AC 6 et l’UE pourrait contribuer à compliquer d’avantage l’intégration de ces pays dans la CEEAC, compte tenu du sentiment d’exclusion lié aux regroupements régionaux, et des effets négatifs de la superposition des ACR dans la  régionACP 7.

En plus de leur appartenance commune à la CEMAC et à la CEEAC, la plupart des pays d’AC sont aussi Membres d’autres regroupements régionaux comme  la CEN-SAD, le COMESA, la SADC et la CEA.  Cela en rajoute à la situation déjà complexe des pays d’Afrique centrale et rend plus difficile l’élaboration et la mise en œuvre de politique de d’intégration cohérente.

a. L’harmonisation des politiques commerciales en AC

Au-delà de la construction d’une ZLE, l’union douanière se fonde sur l’harmonisation des politiques commerciales incluant la mise en place d’un tarif extérieur commun. L’analyse économique montre qu’il est plus judicieux d’harmoniser les politiques commerciales avant d’ériger la ZLE, ce qui ne correspond pas au schéma adopté en AC. Une étude menée en vue des négociations de l’APE en AC a ainsi révélé des « insuffisances dans l’application des dispositions communautaires en matière fiscalo-douanière (la politique tarifaire, l’origine des marchandises, la valeur en douane notamment) Cette étude a formulé des recommandations qui devraient guider les pays pour bien se rendre compte des engagements à prendre dans le cadre de  l’APE en vue de l’harmonisation des instruments de politique commerciale. Dans la première phase des négociations, les pays concernés ont effectivement convenu des actions pertinentes à mettre en œuvre à cet effet. La mise en place de ces actions pourrait avoir un effet bénéfique pour la CEEAC dans la mesure où ces instruments mis en place serviront au commerce des pays de la région avec d’autres pays. Toutefois, trois problèmes majeurs se posent :

Le premier porte sur la  mobilisation des financements nécessaires pour la réalisation des infrastructures et des reformes  en vue de l’harmonisation des pratiques et des politiques commerciales au sein de la CEEAC. Il s’agit en particulier de  l’harmonisation du tarif extérieur des pays de la CEEAC, des procédures d’importations, des normes et des mesures SPS, la construction des infrastructures de contrôle de qualité et de transit des marchandises.  L’analyse du profil tarifaire des pays d’AC  montre que l’harmonisation du TEC va engendrer un effort de libéralisation pour les pays de la région en raison de la disparité des taux appliqués aux lignes tarifaires d’un pays à l’autre.

Le second problème concerne  l’extension des éléments de politique commerciale (droits de douane, règles d’origine, mesures de sauvegarde) qui seront mis en place dans les pays signataires de l’APE en AC aux autres pays de la CEEAC (l’Angola et le Burundi) qui sont engagés dans la négociation de l’APE dans d’autres régions.  En effet, tout en étant Membres de la CEEAC, l’Angola négocie un APE dans une autre région,  la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) et le Burundi négocie dans le cadre de la  Southern Africa Development Community (SADC).

Le troisième porte en fin sur la la superposition des régimes commerciaux avec l’UE au sein de la région. Avec l’entrée en vigueur d’un APE en AC, les pays signataires du traité instituant la CEEAC pourraient avoir un régime commercial différent pour la circulation des produits en provenance de l’UE au sein de cet espace.  Dans un premier temps,  cela ne posera pas de  problème pour le Burundi et l’Angola, tant que le processus d’intégration de la zone CEEAC sera au stade de la ZLE. Mais, avec la création de l’union douanière CEEAC, ceci devrait poser un e problème majeur dans la mesure où la frontière économique de la région sera repoussée aux confins des autres unions douanières auxquelles appartiennent ces pays membres.

Ceci pourrait poser des contraintes juridiques qui ne sont peut-être pas suffisamment pris en compte dans dans le  le traité instituant la CEEAC. Un pays A, membre de l’union douanière CEEAC , a-t-il le droit de restreindre la circulation d’un produit en provenance d’un pays B également membre de l’union douanière CEEAC, le produit en question provenant d’un troisième pays C, non membre de la CEEAC mais membre d’une autre union douanière à laquelle B appartient ? Prsque toutes les régions africaines négociant un APE avec l’UE pourrait faire face à une telle contrainte une fois que tous les accords seront signés.

L’impact potentiel de  l’accord intérimaire du Cameroun sur la ZLE CEEAC

Le Cameroun est à la fois membre de l’union douanière CEMAC et de la ZLE CEEAC. L’APE du Cameroun prévoit le démantèlement des tarifs sur 80% de ses importations en provenance de l’UE sur une période de 15 ans. La mise en œuvre du démantèlement tarifaire  risque de mettre à mal la libre pratique au sein de l’union douanière CEMAC. En raison des mesures de rétorsion que pourraient prendre les autres Etats membres envers le Cameroun pour la violation des dispositions de l’union à travers cet accord intérimaire.

Par rapport à la ZLE CEEAC, cet accord ne pose aucun problème de droit dans la mesure où les autres pays de la zone ont la latitude de maintenir des droits de douane sur les produits en provenance du Cameroun, mais non originaires de ce pays. Il en sera de même pour l’APE régional Afrique Central dont l’incidence sur les flux commerciaux des pays signataires vers l’Angola et le Burundi serait presque nulle.

Toutefois, du fait de l’appartenance simultanée de tous les autres pays de la CEMAC à la CEEAC, sous quel régime les cinq autres pays de la CEMAC vont-ils traiter leurs importations en provenance du Cameroun ? Serait-ce sous l’union douanière CEMAC, ou sur la ZLE CEEAC ? Cette question non plus ne connait pas de réponse.

L’Accord de partenariat économique ne pourra être un catalyseur pour l’intégration régionale en AC que sous  quelques conditions : (i) que l’APE s’étende à l’espace communautaire CEEAC au lieu du regroupement hybride actuel ; (ii) qu’il  contribue à l’achèvement rapide de la mise en place de l’union douanière CEEAC ; (iii) que des investissements appropriés soient faits  pour le renforcement des capacités de mise en œuvre des instruments de politique commerciale au sein de la CEEAC ; (iv) que les engagements de libéralisation que prendront les pays de la CEEAC tiennent compte de leurs niveaux de d’intégration économique et commerciale.

Auteur : Kotcho Bongkwaha Jacob est secrétaire permanent de l’ ACDIC au Cameroun.

1 Commission Européenne, DE-132, Septembre 2007, Accord de partenariat ACP-CE, signé à Cotonou le 23 juin 2000, Révisé à Luxembourg le 25 juin 2005.

2 La Communauté économique et monétaire d’AC (CEMAC) est constituée de six Etats membres  Cameroun, le Congo, le Gabon, la Guinée Equatoriale, la République Centrafricaine, le Tchad.

3 La Communauté économique des Etats de l’AC (CEEAC) est constituée dix Etats membres comprenant les six Etats membres de la CEMAC plus l’Angola, le Burundi, la République Démocratique du Congo et Sao Tome & Principe

4 BEN HAMMOUDA (H.), BEKOLO EBE (B.), et TOUNA MAMA (sous la direction de), L’intégration Régionale en AC: Bilan et perspectives,  KARTHALA, Paris, 2003, p.37.

5 Organisation de l’Unité Africaine, Traité instituant la Communauté Economique Africaine, Abuja, 3 juin 1991

6 CEMAC, Feuille de route des négociations des Accords de Partenariat Economique (APE) Entre l’AC et l’UE, Brazzaville, juillet 2004, consulté sur le lien  http://www.apeafriquecentrale.org/, 17 juillet 2011 à 10 :34.

7 AKA BEDIA (F.), Impacts économiques de la superposition d’ACRs dans les régions ACP et incidences possibles sur les futurs APE régionaux, Passerelles, volume X, numéro 1, Avril - Mai 2009, pp. 3-6.

8 CEMAC, Feuille de route des négociations des Accords de Partenariat Economique (APE) Entre l’AC et l’UE, Brazzaville, juillet 2004, consulté sur le lien  http://www.apeafriquecentrale.org/, 17 juillet 2011 à 10 :34.

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