PasserellesVolume 12Numéro 3 • Aoùt 2011

La cohérence des politiques de développement : perspectives africaines


by Cheikh Tidiane Dieye

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La notion de cohérence des politiques occupe les devants de la scène de manière croissante depuis de nombreuses années. En Afrique comme ailleurs, elle apparait comme un  impératif de développement qu’il convient de comprendre, d’analyser et de suivre pour renforcer l’impact des politiques publiques mises en œuvre dans les espaces de coopération et dans les réalités économiques nationales, régionales bilatérales ou multilatérales.

La notion de cohérence sert à caractériser le lien étroit qui unit les différents éléments constitutifs d’un ensemble convergeant vers un même but. Dans le champ des politiques de développement, la cohérence désigne la mise en synergie des politiques pour renforcer leur potentiel de transformation et leur impact positif sur les réalités socioéconomiques. Et c’est au niveau des pays en développement qu’il convient le mieux de se situer pour bien comprendre l’importance d’assurer la cohérence des politiques de développement.

En Afrique par exemple, la cohérence des politiques est devenue une problématique centrale aussi bien pour les acteurs non gouvernementaux que pour les organisations  régionales et les Etats. S’il en est ainsi, c’est parce qu’il est communément admis dans de nombreuses régions que les échecs ou les retards dans la mise en œuvre des politiques d’intégration et de développement sont dus, au moins en partie, à la multiplicité des mesures, des engagements et des décisions qui se chevauchent et s’imbriquent sans toujours faire l’objet d’une articulation cohérente. Un écheveau complexe d’engagements juridiques et de politiques de développement difficile à démêler s’est constitué au fil des années  au sein des communautés économiques régionales.

Un impératif de développement pour l’Afrique

La plupart des régions en Afrique subsaharienne,  sinon toutes, partagent la même caractéristique.  Eclatées en petits Etats peu viables sur le plan économique, à part quelques exceptions notables comme l’Afrique du Sud, le Nigeria, le Kenya  et quelques autres, ces régions ont vu l’intégration régionale économique comme la panacée pour leur développement.

Mais la poursuite de leurs objectifs d’intégration, qui passe par l’établissement d’espaces économiques unifiés et harmonisés  fondés sur des règles et des politiques sectorielles communes,  se heurte souvent à la mise en œuvre concomitante d’une panoplie de mesures prises à la fois au niveau national, bilatéral, régional ou multilatéral.  Cette réalité est visible dans de nombreux domaines économiques. C’est cependant à travers la politique commerciale qu’elle apparait avec le plus de clarté. Le commerce n’est pas seulement la pierre angulaire de la construction de l’intégration régionale. C’est aussi  l’entrée par laquelle l’Afrique tente de prendre pied dans le système commercial international afin de tirer profit des opportunités nouvelles qui émergent du fait de l’ouverture des économies et de l’apparition de pays émergents sur la scène internationale.

Les régions africaines sont engagées, à des rythmes différents, dans des processus d’élaboration de leurs politiques commerciales dans le cadre de l’intégration régionale. Allant au-delà des politiques nationales, ces processus visent à les aider à s’ajuster aux règles internationales existantes, à faire des offres commerciales différenciées en fonction des partenaires tout en renforçant leur intégration autocentrée. 1 Ces processus viennent donc se greffer à des dispositifs juridiques et des stratégies commerciales déjà établies au sein de chaque pays, opérant comme balises pour la préservation des intérêts commerciaux nationaux.

Les incohérences sont aussi renforcées par la coexistence de plusieurs communautés d’intégration au sein d’une même région et par l’appartenance des Etats à plusieurs de ces communautés à la fois. Ces dernières partagent en théorie les mêmes objectifs d’intégration. Mais elles s’opposent par leur trajectoire institutionnelle, leur histoire et leur composition. La plupart des pays africains sont en effet membres de plusieurs communautés d’intégration régionale. Les statistiques sont particulièrement parlantes dans ce domaine. Le continent compte  53 Etats et 14 communautés économiques régionales (CER). 27 Etats sont Membres de 2 CER ; 18 appartiennent à la fois à 3 CER ; 1 Etat est membre de 4 CER et seul 7 appartiennent à une seule CER.2 L’appartenance à plusieurs CER génère des incohérences et des contraintes multiformes qui entravent le processus d’intégration.

A ces deux premiers niveaux, s’ajoutent plusieurs autres dont les plus importants sont les espaces de négociations d’engagements multilatéraux (OMC), bilatéraux (APE ; accords préférentiels) et avec les pays du Sud.

Au niveau bilatéral, c’est la négociation de l’accord de partenariat économique (APE) entre l’Union européenne et cinq régions africaines qui apparait comme la source potentielle d’incohérences. Aucune des régions africaines ne semble avoir un niveau d’intégration optimal pour conclure un accord profitable. Cela ne les a pas pourtant empêchés de faire face à l’Union européenne, un partenaire bien armé, doté d’une union douanière, commercialement bien intégré et disposant d’un agenda offensif censé lui ouvrir de nouveaux marchés. Pour la première fois depuis leur indépendance, ces régions africaines et les Etats qui les composent devraient ouvrir une part substantielle de leurs économies à leur partenaire le plus puissant et prendre des engagements au-delà de ce qu’ils ont connu jusqu’à présent. Les manifestations de ces incohérences sont déjà visibles dans presque toutes ces régions avec l’apparition de trois  régimes commerciaux au moins suite à la signature d’APE individuels par certains pays : le système généralisé de préférences pour les pays en développement ; l’APE individuel pour les pays signataires et le régime « tout sauf les armes » pour les pays les moins avancés (PMA).

Au niveau multilatéral, les Etats africains  sont engagés individuellement et négocient en tant qu’Etat membres de l’OMC sans  forcément tenir compte des principes et des règles qui encadrent leur appartenance régionale. Ce qui est constant dans l’attitude des pays africains dans les négociations multilatérales, c’est que la plupart des engagements commerciaux auxquels ils ont souscrit ne résultent pas de stratégies commerciales volontaristes. C’est une souscription d’opportunité dictée par la tendance de la globalisation de l’économie. Ils n’y sont pas allés par conviction, mais plutôt pour ne pas être laissés en rade. La réflexion et l’évaluation des effets potentiels de ces engagements commerciaux sont venues par la suite.3

Mais en plus des engagements qu’ils prennent à ces différents niveaux et qui les insèrent dans un vaste et complexe réseau de droits et d’obligations difficiles à mettre en œuvre, les Etats africains sont aussi, et de plus en plus, engagés dans la négociation d’accords économiques avec les pays émergents dans le cadre de la coopération Sud-Sud. Certes, les relations économiques entre eux et les pays émergents ne sont pas nouvelles. Mais elles se présentent aujourd’hui sous une configuration inédite et avec une intensité jamais égalée. Qu’il s’agisse de la Chine, de l’Inde, du Brésil, du Mexique, de la Turquie, de l’Indonésie, de la Malaisie, de l’Iran, de l’Arabie Saoudite et d’autres, l’Afrique semble avoir opté pour le renforcement de ses relations économiques avec eux dans le cadre d’une stratégie de diversification des partenaires commerciaux. Ces relations qui se restructurent et s’intensifient dans un contexte international, qui tout à la fois offre des opportunités et génère des contraintes, engendre un niveau supplémentaire de recherche de cohérence par les pays africains.

Un facteur d’efficacité pour les politiques de coopération européennes

La cohérence des politiques n’est pas cependant une problématique importante pour l’Afrique seule. Elle constitue aussi une source majeure de préoccupations pour de nombreux pays développés au point de faire l’objet d’un suivi très méticuleux. C’est le cas par exemple en Europe où un rapport sur la cohérence des politiques est régulièrement produit.

Les préoccupations de l’Union européenne (UE) en matière de cohérence des politiques ont atteint leur point culminant au milieu des années 90. Deux orientations majeures sont à la base de cette prise de conscience. D’une part, il y a la nécessité pour les Etats membres de l’UE d’améliorer la coordination de leurs politiques multilatérales et bilatérales pour une plus grande insertion dans l’UE, dans un contexte où les ressources disponibles ne permettent plus de faire face individuellement aux défis. D’autre part, ce sont les intérêts divergents et les compétitions nés de l’accélération de la mondialisation et de l’interdépendance croissante entre les pays et les régions du monde, en particulier entre pays développés et pays émergents, qui ont fait ressortir la nécessité d’une plus grande cohérence dans les politiques.

L’hypothèse avancée par l’UE était que l’élaboration et la mise en œuvre soigneuse et cohérente des politiques conduiraient à leur efficacité et rendraient l’utilisation des ressources plus rationnelle. L’UE reconnait ainsi que ses politiques dans des domaines autres que le développement pouvaient avoir des  répercussions involontaires sur des pays tiers. 4

L’engagement de l’UE en faveur de la cohérence des politiques repose sur une base juridique et une base politique. Au plan politique, cet engagement découle de plusieurs décisions des instances européennes notamment la communication de la Commission sur la cohérence des politiques pour le développement en avril 2005, les conclusions ultérieures du Conseil en mai 2005, le consensus européen sur le développement en décembre 2009, et les conclusions du Conseil sur le rapport de l’UE sur la cohérence des politiques de développement en novembre 2007. 5

Au plan juridique, ce sont les articles 178 du traité instituant la Communauté européenne et l’article 3 du traité de l’union européenne, dont le deuxième alinéa renvoie spécifiquement à la cohérence des politiques, qui donnent une base légale aux engagements de l’UE à assurer la cohérence entre ses politiques et ses activités extérieures.

La cohérence des politiques n’est donc pas, pour ainsi dire, un effet de mode. Elle conditionne la réussite de nombreuses initiatives en matière de coopération au développement, qu’elles soient dans le domaine du commerce, de l’aide au développement ou d’autres.

C’est pourquoi les pays et régions africaines qui n’ont pas encore un cadre d’orientation de leurs politiques dans ce domaine devraient s’inspirer de l’exemple de l’UE. Certes, certains engagements  politiques de l’UE pour le développement des pays africains et du Sud sont encore largement contredits par ses actes, ses décisions et ses pratiques économiques internationales. Mais l’existence de cadres politique et légal a au moins le mérite de donner un contenu concret à la volonté européenne  sur la cohérence de ses politiques. En attendant que celle-ci soit traduite en actes visibles et productifs sur le terrain.

Auteur : Cheikh Tidiane Dieye, Coordonateur de programmes à ENDA

Notes:

1 Diouf, A. « cohérence et incohérence des politiques en Afrique de l’Ouest »,in Dieye C.T., 2010.

2 Karingi, S. « Preliminary results on the implications of the Tripartite FTA”, ECA, 2011

3 Diouf, in Dieye 2010, op.cit.

4 CE, « rapport 2009 sur la cohérence des politiques… » {COM (2009) 461 final}, 2009

5 op.cit.

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