PasserellesVolume 13Numéro 1 • Avril 2012

L’accord commercial préférentiel tripartite de l’Afrique et le débat sur la cohérence à l’OMC : le Yin et le Yang


by Peter Draper

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Seul un régime commercial multilatéral sain peut résoudre certaines futures questions commerciales clés, notamment la réduction et l’élimination des subventions à l’agriculture, à la pêche et aux énergies fossiles. Celles-ci sont particulièrement nocives pour le développement durable.  Cependant, la réussite du régime commercial multilatéral pose de nouveaux défis qui supposent des règles adaptées. Certaines de ces nouvelles règles  peuvent au départ être fournies par les accords commerciaux préférentiels (ACP). Ce dilemme met en lumière le « débat sur la cohérence »[1] qui porte sur les liens entre les accords commerciaux préférentiels et l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et en particulier sur les moyens de rendre ceux-ci plus compatibles avec l’OMC. La proposition d’Accord commercial préférentiel entre trois communautés économiques régionales africaines (CER), à savoir la SADC, le COMESA et la CAE,[2] fournit une optique sur le débat sur la cohérence.

Les problèmes que posent les ACP africains sont bien connus.[i] Ainsi, le souhait largement partagé de créer une Communauté économique africaine d’ici 2025 se heurte à des obstacles de fond.[3] Un obstacle majeur est la fragmentation du continent en quatorze CER. Un des objectifs spécifiés de l’Accord commercial préférentiel tripartite est d’améliorer le problème du chevauchement des adhésions entre les trois CER constitutives.[4] Il y a eu beaucoup de travail préparatoire et les négociations doivent commencer en 2012. S’il était mené à bien, l’Accord tripartite aboutirait à un ACP couvrant 26 pays, soit près de la moitié du continent en termes d’États nations. Ceci serait une réalisation importante pour le continent et pourrait également apporter une contribution significative au défi global du renforcement de la cohérence entre les accords commerciaux préférentiels et  l’OMC.

Questions
Le débat sur les relations entre les ACP et l’OMC a bénéficié d’une attention renouvelée, notamment dans le Rapport annuel sur le commerce de l’OMC.[ii] Le rapport note que la situation a changé à bien des égards, avec notamment le déclin de la pertinence des droits de douane à l’importation comme obstacles au commerce international. Ce changement est sous-tendu par la croissance des chaînes de valeur mondiales, qui supposent la minimisation des coûts des transactions transfrontalières. Il en résulte que les ACP  évoluent de plus en plus vers des mesures réglementaires « de l’autre côté de la frontière » couvrant l’accès au marché et l’harmonisation ou la convergence. Ceci signifie que l’impact des ACP sur les non-parties et par extension, leurs relations avec les disciplines de l’OMC, sont plus difficiles à mesurer que la boîte à outils normale de création d’échanges/diversification des échanges ne le permet.[5]

En conséquence, comme le note le Rapport de l’OMC, l’amélioration de la cohérence entre les Accords commerciaux préférentiels et l’OMC est un défi à relever. Le rapport identifie quatre domaines dans lesquels cet agenda pourrait être exploré :

1. L’abaissement des droits tarifaires NPF ;
2. Les lacunes à combler dans le cadre juridique de l’OMC ;
3. L’adoption d’une approche juridique non contraignante - “soft law” – en vue de l’établissement de disciplines   contraignantes - “hard law” ;
4. La multilatéralisation du régionalisme.
Le rapport note que l’impasse dans laquelle se trouve le Cycle de Doha a effectivement entravé les domaines (1) et (2).  Logiquement, la libéralisation tarifaire NPF relève à présent des politiques commerciales unilatérales. En ce qui concerne le domaine (3), les Membres ont convenu de la mise en place d’un mécanisme d’examen de la transparence qui pourrait mener dans le temps à l’élaboration d’un code de bonnes pratiques puis à des négociations visant à améliorer les mécanismes juridiques contraignants. Ceci est toutefois entravé par l’incapacité des Membres à clarifier les règles existantes dans le cadre du mandat de Doha. Pour ce qui est du domaine (4), le rapport note que l’OMC pourrait jouer un rôle de forum pour la coordination, la normalisation et l’harmonisation des règles préférentielles d’origine , ou pour l’identification des « meilleures pratiques » dans les ACP. Le rapport note également la possibilité pour les Membres de convenir d’un processus de prise de décision en « masse critique »  ou d’approches plurilatérales dans les négociations.

L’Accord commercial préférentiel tripartite s’intègre également dans le volet « multilatéralisation du régionalisme ». La philosophie de l’Accord est essentiellement  de supprimer les obstacles au commerce au sein de l’espace géographique combiné de ses États constitutifs en commençant par les droits de douane puis en passant aux obstacles réglementaires, y compris l’harmonisation.  Cette vision correspond à l’orientation générale de l’évolution des négociations sur les  ACP , mais emprunte une voie où relativement peu se sont engagés en termes d’ « élargissement » de l’ambition en ce qui concerne les parties à l’accord.

Malheureusement d’autres tentatives allant dans le même sens n’ont pas été très fructueuses, notamment la Zone de libre-échange des Amériques et le volet libéralisation des échanges du mécanisme de Coopération économique Asie-Pacifique – APEC. Actuellement, ce dernier est peut-être en train d’évoluer au moment où l’Accord commercial préférentiel trans-Pacifique prend de l’ampleur, mais il reste à  voir si, à terme, sa réussite sera assurée. L’implication d’un grand nombre d’États et de groupements disparates dans un large processus de négociation pose des défis considérables en matière d’économie politique.

Il est évident que l’économie politique de l’ACP tripartite déterminera si la vision est susceptible de se concrétiser ou non, et donc l’importance qu’il revêt pour le débat sur la cohérence. Actuellement, les forces de l’économie politiques semblent converger sur une interprétation plus limitée du mandat de l’accord commercial préférentiel. Si les Secrétariats des trois CER ont dégagé  une vision audacieuse de la libéralisation tarifaire et réglementaire et de l’harmonisation réglementaire, les États membres ont repoussé les négociations sur la libéralisation et l’harmonisation réglementaires à une seconde phase indéterminée devant démarrer une fois les négociations tarifaires conclues. Il y a un consensus sur la nécessité de coordonner les plans d’investissement dans les infrastructures,  un agenda qui se déroulera sur plusieurs années. Puisqu’il faudra probablement beaucoup de temps  pour conclure les négociations tarifaires – si elles se concluent effectivement de manière fructueuse -  les perspectives d’intégration plus profondes semblent actuellement assez minces. Ceci est aggravé par les efforts renouvelés visant à promouvoir l’intégration continentale, qui peuvent détourner de l’effort en vue de la mise en place de l’ACP tripartite.[iii] Manifestement, ceci restreindrait fortement la pertinence de l’Accord commercial préférentiel tripartite pour le débat et les processus sur la cohérence.

Réponses
Pour que l’ACP préférentiel tripartite serve de modèle dans le débat sur la cohérence, les avantages découlant de l’adoption de l’approche de la « multilatéralisation du régionalisme » doivent aller de soi pour les parties aux négociations. Puisque ces avantages sont intrinsèquement liés  aux chaînes de valeur et aux réseaux de production mondiaux, des phénomènes qui, jusqu’ici, ont presque totalement laissé de côté l’Afrique subsaharienne, ceci est difficile à accepter.

Néanmoins, dans le moyen terme (disons 5-10 ans), les structures de coûts sous-jacentes qui influent sur l’emplacement des chaînes de valeur pourraient changer de manière spectaculaire, spécifiquement[iv] :

  1. L’énergie et les coûts de transport qui y sont associés sont susceptibles de continuer d’augmenter avec la hausse des prix des carburants fossiles et l’intensification des mesures qui ciblent les émissions de carbone.
  2. De même, à mesure que de nouveaux acteurs provenant des marchés émergents s’assurent un accès à diverses ressources, la concurrence augmentera et les prix de ces ressources sont susceptibles de grimper. Si elles ne sont pas correctement réglementées, les restrictions à l’exportation sont également susceptibles de s’intensifier, imposant des pressions à la hausse plus fortes sur les prix.
  3. Au moment où la Chine continue de modifier son modèle de croissance en renonçant progressivement à la dépendance vis-à-vis des exportations au profit de la consommation intérieure, les coûts des salaires sont susceptibles d’enregistrer de fortes hausses et la monnaie devrait continuer de s’apprécier. Il en résulte que le ‘coût Chine’ est susceptible de continuer de grimper. Cependant la croissance de la productivité chinoise continue d’étonner et les provinces occidentales comptent des centaines de millions de travailleurs désireux d’adhérer à la ‘nouvelle Chine’ ; il y aurait donc lieu de tempérer les prévisions audacieuses.
  4. Les coûts de la technologie de l’information sont susceptibles d’être entraînés à la baisse par une concurrence technologique intense. Ceci a des incidences positives pour les pays qui se spécialisent dans les nouvelles ‘chaînes de valeur sur les services’, mais offre également des opportunités à d’autres pays qui souhaitent s’accaparer d’une part du gâteau.

En conséquence, la géographie de l’emplacement des chaînes de valeur est susceptible de se modifier, peut-être de manière fondamentale. Il en résulte que les règles qui régissent le fonctionnement des chaînes de valeur doivent être actualisées pour permettre au nouveau contexte d’évoluer de manière optimale.

Certains pays ou sous-régions d’Afrique subsaharienne pourraient tirer profit des changements qui s’opèrent dans de telles chaînes de valeur mondiales, à la condition que des réformes visant à créer des environnements appropriés pour les investissements soient rapidement entreprises. Dans cette optique, les États membres de l’Accord commercial préférentiel tripartite disposent d’un créneau relativement restreint pour positionner leur vaste région dans le contexte des opportunités émergentes.

Il faudra pour ce faire concentrer les négociations sur les questions où les coûts de transaction qui sont les plus élevés, car ceux-ci sont une source de préoccupation majeure pour les sociétés multinationales qui impulsent les chaînes de valeur internationales. Les régimes qui en découleront devraient éviter le plus possible les formes d’intégration qui reposent largement sur les institutions et se concentrer sur la facilitation des échanges dans son sens le plus large.[v] Lier ceci à l’agenda de la « multilatéralisation du régionalisme » suggère que les membres de l’ACP tripartite devraient accorder la priorité aux questions suivantes[vi] :

· Réduction des coûts les plus patents imposés par les accords commerciaux préférentiels constitutifs, en particulier des règles d’origine incompatibles et discriminatoires dans les accords commerciaux préférentiels en harmonisant ces règles dans des paramètres libéraux ;
· Priorité accordée à la conception et à la mise en œuvre de la ‘reconnaissance mutuelle’, par exemple des obstacles techniques au commerce ;
· Expérimentation de ‘l’évaluation mutuelle’ de leurs réglementations respectives, une question clé dans les services ;
· Amélioration de la conception générale de l’accord commercial préférentiel tripartite en  définissant de meilleures pratiques compatibles avec l’OMC ;
· Inclusion des dispositions en matière d’accession pour les pays candidats ayant les mêmes engagements que ceux souscrits par les membres fondateurs d’accords commerciaux préférentiels.

Ce programme restreint s’avérera certes très difficile à mettre en œuvre mais, s’il est mené en parallèle avec des efforts sur les infrastructures et la libéralisation des droits de douane, il pourrait positionner la région et ses États membres de manière avantageuse dans la course actuelle visant à attirer des investissements dans des chaînes de valeur mondiales.

Conclusion
Même s’il est mis en œuvre, le programme exposé ci-dessus est susceptible de n’avoir que des incidences marginales pour le débat sur la cohérence. Et ceci parce que, dans le cadre du système commercial mondial, les États africains appliquent des règles dont ils ne sont pas les instigateurs.[vii] Il en résulte que l’objectif primordial de la stratégie devrait être de positionner la région de l’ACP tripartite dans l’espace des chaînes de valeur mondiales. Fort heureusement, les deux objectifs sont concordants ; en d’autres termes, l’adoption d’un agenda de « multilatéralisation du régionalisme » servirait les intérêts  de la région tout en contribuant, bien que de façon marginale, à l’agenda de la cohérence.

L’auteur : Peter Draper est chercheur principal à l’Institut sud-africain des affaires internationales (the South African Institute of International Affairs).

[1] Les accords commerciaux préférentiels représentent une renonciation au principe NPF (Nation la plus favorisée) de non-discrimination dans les échanges. Cependant, ces accords sont autorisés sous conditions, soit aux fins de l’article XXIV du GATT, soit, pour les pays en développement, aux fins de la « clause d’habilitation ». L’article V de l’AGCS prévoit des dispositions pour les accords commerciaux dans les services.

[2] Respectivement, la Communauté de développement de l’Afrique australe, le Marché commun d’Afrique orientale et australe et la Communauté de l’Afrique de l’Est

[3] Le principal obstacle, selon cet auteur, est que l’ambition est trop grande pour être réaliste. Le continent présente une large diversité et est sous-développé et les conditions ne sont pas propices pour de grands projets d’intégration. Voir Draper (2010) cité en note de fin ‘article i.

[4] Les autres étant l’élargissement des marchés de biens et services, l’amélioration de la coopération douanière et la promotion d’une facilitation des échanges plus large.

[5] On entend par création d’échanges les nouveaux échanges générés à la suite du nouvel Accord commercial préférentiel ; le détournement d’échanges renvoie aux pertes  d’exportations subies par les non-parties dans les marchés des parties en raison de l’établissement de préférence commerciales entre ces dernières. Les économistes peuvent en principe mesurer les deux car les volumes et les valeurs des échanges sont connus, de même que les concessions tarifaires. Il est beaucoup plus difficile de mesurer les incidences de la modification des réglementations.

[i] Draper, P (2010) ‘Rethinking the (European) Foundations of African Economic Integration: A Political Economy Essay’, OECD Development Centre Working Paper, 293.

[ii] Rapport annuel de l’Organisation mondiale du commerce (2011) – L’OMC et les accords commerciaux préférentiels : De la coexistence à la cohérence. Genève.

[iii] Woolfrey, S (2011) ‘AU plans to boost intra-African trade and fast-track the establishment of a pan-African FTA’, Hot Seat Comments, tralac, 2 novembre.

[iv] La section qui suit est adaptée d’un rapport préparé par l’auteur en tant que Président de l’Agenda mondial du Conseil du commerce du Forum économique mondial.

[v] Draper, op.cit.

[vi] Ces éléments sont tirés du rapport de l’Agenda mondial du Conseil du commerce du Forum économique mondial 2010, qui portait sur les accords commerciaux préférentiels.

[vii] Draper, P and Qobo, M (2009) ‘Multilateralizing regionalism: case study of African regionalism’, in Baldwin, R and Low, P (eds) Multilateralizing Regionalism: Challenges for the Global Trading System. Cambridge: Cambridge University Press

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