PasserellesVolume 13Numéro 4 • Decembre 2012

Crise du multilatéralisme et du leadership mondial : comment l’Afrique peut-elle faire face à ses défis commerciaux ?


by Silke Trommer

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Cet article dresse le bilan des négociations commerciales en cours et analyse les défis et opportunités de l’Afrique dans ce contexte actuel de crise combinée du multilatéralisme et de leadership mondial en donnant l’exemple  du modèle de gouvernance participative que la Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) a adopté dans le processus de négociation de l’APE avec l’Union Européenne (UE), un mécanisme considéré comme novateur dans la formulation de politiques commerciales.

Alors que l’Organisation Mondiale du Commerce prépare sa neuvième Conférence Ministérielle à Bali (Indonésie) en décembre 2013, l’agenda de Doha pour le développement reste bloqué sur l’agriculture et l’accès au marché pour les produits non agricoles. Les négociations des Accords de Partenariat Économique (APE) semblent être condamnées à un sort tout aussi incertain après maintenant plus de dix ans de négociations qui opposent une des plus grandes puissances commerciales mondiales à un nombre de pays les plus pauvres. Entre-temps, les africains continuent de s’interroger sur le bilan à tirer de leurs relations privilégiées avec d’autres économies majeures, comme les États-Unis ou la Chine.

Cinquante ans de participation au système commercial mondial ont démontré que la performance économique des pays africains n’est pas uniquement déterminée par les politiques économiques et commerciales que le continent africain adopte envers les pays tiers. Dans un monde interdépendant, l’environnement politico-économique général joue un rôle capital dans la détermination du succès des stratégies commerciales africaines. Or, cet environnement ne réussit pas à sortir de son état de crises multiples aussi bien financières qu’alimentaires, énergétiques, environnementales ou idéologiques. Les conséquences économiques de cette situation sont exacerbées par une crise de leadership dans la coopération multilatérale en général et dans le domaine de la gouvernance commerciale en particulier. Face à ces faits, une bonne politique commerciale africaine est nécessaire. Celle-ci se doit de prendre en compte les particularités économiques locales, nationales et régionales, mais aussi les données du marché mondial, en s’attachant à analyser les stratégies et les agendas des différents partenaires étatiques et privés.

La tâche de dresser une telle politique est délicate. La complexité du système commercial mondial rendant cette tâche encore plus compliquée. Il est tout aussi clair que les réalités des différentes régions et pays africains ne sont pas les mêmes, impliquant donc le besoin de solutions différenciées et adaptées aux avantages et aux défis des uns et des autres.

Contourner les blocages par le plurilatéralisme et l’aide en perspective.

Le cycle de Doha, lancé sous le nom de «Programme de Doha pour le développement » au Qatar en novembre 2001, n’a toujours pas livré des résultats tangibles escomptés et, prés de 11 ans plus tard, le cycle est toujours dans l’impasse.

En juillet 2008, les différends étaient résolus sur dix-huit de vingt points contentieux, ne laissant que les mesures de sauvegarde spéciales pour l’agriculture et le coton à l’écart. En 2011, l’incapacité des parties à se mettre d’accord sur l’accès aux marchés pour les produits non agricoles a freiné la relance du cycle. Fin 2011  à la veille de la dernière conférence, les espérances des pays les moins  avancés (PMA)  se sont très vite transformées en désillusion.[1]

Devant ces contraintes, de nouveaux enjeux sont en train de se cristalliser dans les couloirs des processus laborieux et fragmentés que constitue le cycle de Doha. Par exemple, faute de résultats dans le domaine des services,  un nombre de pays envisagent de réanimer un mécanisme du GATT que l’on croyait condamné  dans les livres d’histoire : il s’agit du plurilatéralisme sous l’annexe 4 de l’Accord de l’OMC. Seize économies avancées dont  l’UE  ont convenu en janvier 2012 de débattre la possibilité d’un Accord International sur les Services, modelé sur l’exemple de l’Accord des Marchés Publics, qui permettra d’échanger des concessions AGCS+ entre ceux qui seront prêts à le faire. La démarche a aggravé les tensions dans le cycle. Le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine et l’Afrique du Sud n’ont pas tardé à dénoncer cette approche plurilatérale qui va, selon eux, à l’encontre des principes fondamentaux de l’OMC, tels que la transparence, l’inclusion et le multilatéralisme.

Dans l’absence d’accords multilatéraux qui satisfont les demandes de certains pays du Sud, le Secrétariat de l’OMC est actuellement en train de réorganiser ses bases de données statistiques pour accommoder un discours naissant sur les chaînes de valeur globales. Une telle idée n’est pas nouvelle mais cette fois, le discours met l’accent sur les opportunités de développement qui résulteraient de l’intégration des pays pauvres dans les chaînes de production mondiales.[2] Pour améliorer leurs chances réelles de s’intégrer dans ces chaînes et d’en tirer profits, il suggère d’augmenter l’aide pour le commerce.

La revue scientifique Economics Research International, dans sa récente étude « Investigating the Impacts  of Intraregional Trade and Aid on Per Capita Income in Africa » démontre cependant une relation négative entre l’aide et l’expansion du salaire moyen par tête au niveau de la CEDEAO après avoir comparé  l’impact du commerce régional et l’impact de l’aide internationale sur les salaires moyens dans la sous région.[3] En revanche, l’analyse établit  que le commerce intra-régional constitue un facteur stable dans la stimulation d’expansion du salaire moyen au niveau de la CEDEAO. L’étude conclut sur la nécessité de favoriser l’intégration régionale dans un cadre de diversification de la base industrielle et du réseau d’infrastructures de la sous-région.

Ces considérations suggèrent que, dans ce contexte international en profonde transformation, l’Afrique se doit de formuler ses propres réponses à sa situation économique et commerciale. A cet égard, la région ouest-africaine a donné un exemple intéressant lors de ses négociations de l’APE qui montre comment on pourrait capturer les expertises et les capacités des différentes parties prenantes en Afrique dans l’aspiration de prendre en main le sort du continent.

Comment forger des solutions africaines ? La gouvernance commerciale participative

Alors que les sociétés civiles des grandes puissances commerciales se plaignent régulièrement de ne pas pouvoir se faire entendre  dans les débats politiques intérieurs, la CEDEAO a établi une approche participative dans le cadre des négociations de l’APE qui permet à un grand nombre d’intérêts économiques et sociaux de se faire écouter par les négociateurs et les officiels ouest-africains. Née du contexte particulier de la région dans la négociation de l’APE, qui reste marqué par des asymétries de puissance économique et de capacité de négociation entre les partenaires, la gouvernance commerciale participative ouest-africaine constitue un exemple d’inclusion qui aide, dans le même temps, à redresser l’équilibre de pouvoir de négociation et d’expertise entre les deux parties.[4]

Au niveau pratique, la CEDEAO inclut un représentant de la société civile et un représentant du secteur privé dans son équipe de négociation ainsi que dans les procédures internes pour déterminer la position officielle de la région vis-à-vis de son partenaire européen dans les négociations. Du point de vue de l’Afrique de l’Ouest, l’approche a apporté plusieurs bienfaits à la course des négociations. Premièrement, l’ouverture des mécanismes décisionnels à un grand nombre de parties prenantes a permis aux officiels de se faire une idée plus complète des impacts de la politique commerciale sur les réalités quotidiennes dans la sous-région. De plus, l’exercice a apporté un nombre de considérations, de perspectives et d’arguments jusque là  non considérés. Même si la gouvernance commerciale participative a engendré un élargissement des sources d’idées et d’inspiration et a mené à certaines approches nouvelles, l’Etat reste  l’arbitre final, dans la prise de décisions en matière de politique commerciale.

Les organisations de la société civile sur le continent africain sont souvent intégrées dans des réseaux transnationaux, ce qui leur donne non seulement accès à un large pôle d’expertise, mais facilite aussi leur accès à des informations pertinentes et le financement d’études scientifiques. En Afrique de l’Ouest, cette position a permis d’introduire des arguments à la table de négociation qui ont obligé l’UE à se montrer  flexible sur des points où elle avait insisté auparavant qu’ils étaient sans alternatives.

Pour assurer que la gouvernance participative soit un succès, il est nécessaire de prendre en considération quelques éléments importants. Il est clair que seuls les acteurs non-étatiques bien informés seront capables de jouer un rôle effectif dans un domaine aussi technique que celui du commerce international. Cette considération entraîne la difficile question de savoir comment on peut éviter que la politique commerciale ne demeure un terrain élitiste qui ignore la réalité des populations. Dans ce sens, les questions de légitimité représentative, démocratique et technique des différents acteurs se posent comme dans chaque processus politique. Ainsi, l’expérience ouest-africaine a aussi été marquée par des épisodes de contestation politique entre les différents acteurs.

Les débats  internes à la CEDEAO autour des enjeux des politiques régionales et des positons à défendre vis-à-vis de l’UE sont  souvent plus animés que les négociations avec la Commission Européenne elle-même. On peut croire donc que les échanges internes vifs ont permis à l’Afrique de l’Ouest de mieux se préparer à affronter l’UE, un  partenaire de négociation sophistiqué.

Auteur: Silke Trommer  travaille à l’Asia Research Centre basé à Murdoch University, en Australie, sur un projet interrogeant l’avenir du multilatéralisme commercial. Elle est experte associée au CACID et peut être contactée à [email protected]

[1] Agah, Yonov Frederick (2013) « Africa and the Promise of the Doha Round », Wilkinson, Rorden and James Scott (ed) Trade, Poverty, Development : Getting Beyond the WTO’s Doha Deadlock, Global Institutions Series, London : Routledge, pp.121-40.

[2] Un sommet consacré au nouveau concept a par exemple eu lieu en Afrique du Sud en Décembre 2012: http://www.capturingthegains.org.

[3] Adom, Assandé Désiré (2012) “Investigating the Impacts of Intraregional Trade and Aid on Per Capita Income in Africa: Case Study of the ECOWAS”, Economics Research International, Volume 2012, Article ID 297658.

[4] Une étude basée sur des entretiens avec les parties prenantes et un nombre de fonctionnaires publics de la région sera publiée en 2013: Trommer, Silke (2013) Transformations in Trade Politics: Participatory Trade Politics in West Africa, Routledge Advances in International Political Economy Series, London: Routledge.

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