PasserellesVolume 10Numéro 4 • Decembre 2009

Intégrationrégionale et capacité de négociation commerciale en Afrique


by Jacob KOTCHO BONGKWAHA

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Introduction

Depuis les premières années de leurs indépendances, la promotion du développement par l’intégration économique apparaît dans le discours poli- tique comme un souci permanent des pays africains. Cela s’est manifesté à travers les nombreux accords et traités régionaux signés entre les pays du continent, et les efforts de mise en œuvre de ces accords en vue de la construction des ensembles économiques plus forts. Dans presque tous les traités instituant les regroupements régionaux en Afrique, la préservation des intérêts spécifiques de chacun des états membres, et des intérêts communs est un des objectifs poursuivis. Notamment en ce qui concerne la coopération commerciale.

Au regard des mutations de l’environnement économique, politique et culturel mondial, l’harmonisation des réglementations est une option affirmée. Elle génère des nombreux processus de négociations auxquels les pays Africains doivent prendre part. Cinquante années après les indépendances, alors que le continent foison- ne d’initiatives de construction de regroupements régionaux, les efforts d’intégration régionale en cours contribuent-ils à l’accroissement des capacités de négociation de l’Afrique  dans  les  enceintes  de négociation bilatérale, régionale et multilatérale?

Le présent article veut montrer que la capacité de l’Afrique à influencer les processus de négociation commerciale en cours, ou au moins sa capacité à préserver ses propres intérêts dans ces différents processus reste faible. Cette analyse découlera (i) de la lecture des engagements pris par les Etats africains dans les différents accords et traités passés entre eux (ii) de l’analyse critique de l’état d’avancement de la mise en œuvre de ces engagements au niveau des CER et du continent, et (iii) de l’observation du comportement des ces pays dans les processus de négociation en cours.

Intégration régionale et implications sur les négociations commerciales en Afrique

La théorie de l’intégration régionale

Vue comme un processus, l’intégration économique est un ensemble de pro- cédés par lesquels deux ou plusieurs nations créent un espace économique commun1. Selon la théorie économique, l’intégration régionale est à l’origine de deux effets : un effet positif de création de trafic, et un effet per- vers de détournement de trafic2. Elle passe par un certain nombre d’étapes comprenant la construction d’une zone d’échange préférentiel, une zone de libre échange (espace sans barrières au commerce), une union douanière (zone de libre échange avec tarif extérieure commun), un marché commun (union douanière à laquelle s’ajoute la libre circulation des facteurs de production, capital et travail), l’union économique (marché commun caractérisé par la mise en œuvre des politiques économiques harmonisées voir communes), l’intégration économique totale qui implique la mise en œuvre des politiques économiques, fiscales et sociales.

Les modèles économétriques récents ont démontré que l’effet de création de trafic est le plus important. Ceci permet d’affirmer que le choix du régionalisme par les pays africains est un choix judicieux. Ce d’autant plus que le régionalisme, défini comme la création par les gouvernements de liens économiques internationaux entre des pays qui sont proches géographiquement3, permet d’augmenter le pouvoir de négociation des pays membres vis-à-vis des pays tiers (AKA, 2009).

L‘intégration régionale en Afrique

L’Organisation de l’Unité Africaine (OUA)4, la première organisation continentale, était d’avantage perçue comme une organisation politique dont l’objectif majeur était la décolonisation totale du continent africain. Pourtant, la fourniture de meilleures conditions d’existence au peuple Africain figurait en bonne place dans les objectifs adoptés dans la charte de l’OUA (Article 2, alinéa 1b).

Le traité d’Abuja instituant la Communauté économique africaine (CEA)5   est le cadre de référence  du processus  d’intégration   économique du continent. Il a pour objectif de par- venir à la création d’un espace économique continentale (Voir annexe 1). Ce processus passe par la mise en place des marchés communs régionaux qui seront  consolidés pour la création du marché commun africain (Traité d’Abuja, Article 4).

Il faut noter ici la volonté des Etats à coordonner et harmoniser leurs poli- tiques et leurs actions en vue de la création d’une communauté plus forte que les Etats pris individuellement. Ceci est la base de construction d’une véritable capacité de négociation fondée sur le pouvoir économique et commercial. Ce qui reste un objectif loin- tain.

Le contexte des négociations commerciales pour les pays africains

Les pays africains sont impliqués dans de multiples processus de négociations commerciales qui se déroulent simultanément.

Les négociations internes aux Etats

Sur plan interne, les administrations différentes doivent échanger et se concerter pour la formulation des positions de négociation que doivent porter les équipes de négociateurs. Ils ne peuvent le faire que sur la base des priorités et des politiques économiques et commerciales élaborées de manière autonome et souveraine par les pays.

A ce niveau déjà, on observe des dysfonctionnements importants qui sont à la base de la faiblesse des capacités de négociation de pays africains. Notamment :  (i)  l’absence  de  vision politique claire et cohérente sur les objectifs de développement économique et commercial des pays, (ii) l’insuffisance de cadre de concertation des différentes administrations et institutions en charge des questions transversales telles que l’agriculture, le commerce des services, etc., (iii) l’insuffisance des ressources humaines et financières pour le suivi des travaux.

Dans le  cadre des négociations des Accords de partenariat économiques, on a vu des pays où la négociation d’un accord de libre échange était pilotée par le Ministère des finances au lieu du Ministère du Commerce. De même, on a pu observer de manière récurrente la déconnexion des décideurs politiques des  arguments  techniques  formulés par leurs experts et exposés dans les enceintes de négociation.

Les négociations régionales

Au niveau régional, les pays sont impliqués dans au moins deux types de négociations :  les  négociations  des modalités de renforcement de leur intégration régionale, et les négociations avec les partenaires commerciaux extérieurs à la CER.

Dans un cas comme dans l’autre on observe une faiblesse des capacités de négociations qui se justifie par au moins  cinq  facteurs :  (i)  l’absence d’une vision politique au niveau national, prenant en compte les priorités de développement global et sectoriel des Etats :  cette  vision  devrait  servir  de socle pour la construction et la consolidation des politiques économiques régionales ; (ii) l’insuffisance des ressources humaines et matérielles pour la conduite des négociations : on observe que les équipes de négociations sont réduites au stricte minimum, limitant la possibilité des celles-ci à traiter de manière adéquate les questions pointues ; (iii) le refus ou la réticence des Etats à céder une part de leur souveraineté à la région : dans les enceintes de négociation de certaines régions, ce sont les Etats membres qui viennent négocier en lieux et places des institutions d’intégration régionale (c’est le cas en Afrique Centrale dans la négociation des APE); (iv) l’absence de complicité entre les instances de négociations techniques et politiques : les équipes techniques sont constam- ment désavouées par leurs autorités politiques, faisant d’eux des négociateurs sans pouvoir ; (v) la dépendance par rapport à l’aide pour le finance- ment des négociations: pour participer aux négociations des Accords de Partenariat Economique (APE) entre l’UE et les pays ACP, les équipes techniques et politiques des pays ACP sont prises en charge par l’UE.

Les négociations au niveau continental

Compte tenu du retard observé dans la construction de l’intégration économique du continent, l’Afrique ne par- vient pas à être présente en tant que région dans les enceintes de négociations commerciales.

Bien que l’OUA ait été créée en 1963, 16 années après le lancement des négociations du GATT, ce n’est pas cette institution qui a représenté les pays  Africains.  A  la  conclusion  du GATT, 41 pays africains y étaient impliqués individuellement y compris l’Afrique du Sud et le Nigéria. Il en a été de même pour le cycle d’Uruguay qui a abouti à la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

D’autre part, on observe que l’Union Africaine a été mise à l’écart des négociations des APE. Lors du passage de la phase Tous ACP à la phase de négociation régionale, les pays ou du moins les CER africaines n’ont pas eu la volonté politique de positionner l’OUA comme l’institution négociatrice pour eux.

Enfin, on observe une tendance des partenaires extérieures à établir des bases de partenariat avec l’Union Africaine en vue du développement de l’Afrique. C’est le cas de la stratégie Union Européenne - Union Africaine. Fussent-elles le fruit d’une large consultation  des  pays Africains,  ces dynamiques présentent la faiblesse de mettre en relation des entités de niveaux d’organisation différents et les positions  adoptées  par  l’UA ne  sont pas la résultante de l’harmonisation des intérêts et des politiques de ses Etats membres ou des CER.

Les négociations au niveau multilatéral

Au niveau multilatéral, l’Afrique n’est présente qu’à travers ses Etats membres. Les CER ne sont pas membres de l’OMC. A ce titre, les membres de l’Union Africaine ou de ses cinq CER ne peuvent pas bénéficier du poids stratégique, économique et commerciale que représente le continent pour faire prendre en compte ses préoccupations dans les négociations.

A défaut d’être membres à part entière de l’OMC, les CER ont la possibilité d’avoir le statut d’observateur ou d’observateur ad hoc dans certains organes de l’OMC (les groupes de travail et les comités mis en place pour négocier les questions spécifiques). Mais à ce jour, sur les 36 conseils, comités et groupes de travail qui existent,  l’Union Africaine,  la  SADC6,  la CEDEAO7, l’UEMOA8, la CEMAC9   et l’UMA10    n’ont le statut  d’observateur que pour un seul comité : le Comité du commerce et du développement. Au- delà de l’absence des ressources financières et humaines, c’est une véritable volonté politique et un déficit de vision stratégique qui justifie une telle situation.

Les pays Africains pris individuellement s’intègrent dans les groupes de pression au sein de l’OMC pour compenser leurs faiblesses.

Particulièrement, ils ont fait le choix de peser dans  la négociation à  travers leur appartenance au Groupe ACP. Mais cette organisation n’est pas non plus membre de l’OMC.

Elle à certes le statut d’observateur pour 11 des 36 organes de négociation, mais  elle présente de  grandes
Conclusion

Au terme de l’analyse, nous pouvons conclure que la capacité de négociation de l’Afrique reste faible en raison des déficits et des retards dans le processus d’intégration. Cela s’explique par : (i) Le non respect des dispositions du cadre juridique de l’intégration qui prévoient que les pays, aussi bien au niveau des régions que du continent, coordonnent et harmonisent leurs politiques et stratégies pour participer aux enceintes de négociation commerciales11, cette réalité est encore lointaine et devrait être inscrite à l’agenda ; (ii) L’insuffisance de cohérence dans les prises de position des pays sur  les  questions  en  négociation ; (iii) Le déficit de cohésion et de complicité entre les niveaux de négociations techniques et politiques ; (iv) L’insuffisance des ressources financières pour la conduite des négociations.

Pourtant dans un monde où la place du commerce dans les rapports entre les Etats est plus que jamais prépondérante, l’Afrique à grand intérêt à construire ses instruments d’influence pour peser de tout son poids.

En terme de recommandations, les pays Africains doivent procéder (i) à l’élaboration de leurs politiques individuelles dans tous les secteurs, (ii) à l’harmonisation de celles-ci en vue de la création d’un espace économique, et (iii) à l’utilisation des orientations prévues dans leurs choix politique pour la formulation de leurs positions de négociation.

Enfin, les pays doivent accepter de céder une part de leur souveraineté aux institutions régionales en vue de construire un véritable pouvoir de négociation.

faut bien sûr les porter à la connaissance des opérateurs (importateurs et exportateurs) afin de ne pas perturber les échanges.

1    Pour la théorie de l’intégration régiona- le, voir Balassa (1661)

2    Viner, J. (1950) “The Customs  Union Issue”,   Carnegie    Endowment   for International Peace, New York.

3    Hine,  R.C.  (1992)  ”Regionalism  and the Integration of the World Economy”, Journal  of  Common  Market  Studies, vol. 30, no. 2, pp. 116-117.

4    La charte de l’OUA fut adoptée par les

Chefs d’Etats Africains le 25 Mai 1963 à Addis-Abeba en Ethiopie

5    Le traité d’Abuja a été signé le 03 juin

1991 et entré en vigueur que le 12 mai

1994

6    Southern      African       Development Community,  CER  créée  en  1980  et composée de 15 pays.

7    Communauté  Economique  des  Etats de l’Afrique de l’Ouest, créée en 1975 et comprenant 15 pays.

8    Union  Economique  et  Monétaire  de l’Afrique de l’Ouest, créée en 1994 et constituée de 08 pays

9 Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale, créée en 1994 et constituée de 06 pays

10 Union du Maghreb Arabe, fondée le 17 février 1989 et composée de 05 pays.

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