Passerelles SynthèseVolume 13Numéro 2 • Fevrier 2012

Restrictions chinoises et matières premières : illégalité confirmée


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Dans un différend très discuté concernant l’accès aux ressources naturelles, l’organe d’appel de l’OMC a confirmé que la Chine violait tant le droit de l’OMC que son propre protocole d’accession en imposant des restrictions sur l’exportation de neuf matières premières (DS394395398).

Faisant appel d’une décision de juillet 2011 (voir Bridges Weekly, 6 juillet 2011), la Chine avait contesté les conclusions du groupe spécial selon lesquelles les restrictions à l’exportation imposées par Pékin ne pouvaient être justifiées comme des mesures de conservation des ressources ou de protection de l’environnement, ou comme moyen de gérer des pénuries critiques en matière d’approvisionnement.

Si l’on s’attendait à un jugement favorable aux plaignants - Etats-Unis, UE et Mexique - la décision apporte certaines clarifications qui pourraient faire jurisprudence pour le règlement des futurs différends.

Pékin a établi un système de droits et de contingents d’exportation pour un certain nombre de matière première, dont le charbon, le zinc et la bauxite, ainsi que pour certaines d’entres-elles disponibles uniquement en Chine. La hausse des prix à l’exportation et l’approvisionnement limité qui en ont résulté ont des effets sur les industries étrangères de l’acier, de l’aluminium et des produits chimiques, ainsi que sur leurs clients en aval.

Selon les estimations de l’UE, les prix à l’exportation chinois sont de 50 à 100% plus élevés que les prix intérieurs, affectant ainsi quatre pour cent de l’activité industrielle de l’UE et près de 500.000 emplois européens.

« Cette décision finale est un grand succès qui couronne les efforts que nous avons fournis pour garantir un accès équitable à des matières premières qui font cruellement défaut à l’industrie européenne, » a fait savoir le commissaire européen au commerce, Karel de Gucht dans une déclaration. « Elle envoie un signal clair que de telles mesures ne peuvent servir d’outils protectionnistes pour stimuler l’industrie intérieure au dépens de la concurrence étrangère, » a-t-il ajouté.

Le représentant américain au commerce, Ron Kirk, s’est également réjoui de la décision qu’il a qualifiée de « formidable victoire ».

« La décision de ce jour garantit que les principales industries manufacturières de ce pays obtiennent les matériaux dont ils ont besoin pour produire et affronter la concurrence sur un pied d’égalité, » a-t-il déclaré.

L’épuisement des ressources naturelles n’est pas dans une situation critique et ne peut servir de justification

Alors que les parties plaignantes qualifiaient les restrictions de mesures protectionnistes, la Chine avait fait valoir qu’elles étaient nécessaires pour sauvegarder des ressources limitées et garantir l’approvisionnement intérieur, certaines de ces ressources étant confrontées à l’épuisement dans un proche avenir. L’organe d’appel a confirmé la décision du groupe spécial, en rejetant de telles justifications.

A un moment où les pays en développement riches en ressources sont de plus en plus soucieux de préserver celles-ci pour la production intérieure, l’UE, les Etats-Unis et d’autres membres de l’OMC avaient anxieusement demandé des éclaircissements sur cette question à l’arbitre du commerce global.

En évaluant cette préoccupation, la plus haute cour de l’OMC a, pour la toute première fois de son histoire, abordé la question des règles de l’OMC sur les restrictions à l’exportation adoptées dans le but de gérer des situations critiques de pénurie de produits essentiels.

L’article XI 2(a) de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de l’OMC, qui prévoit que l’interdiction générale des restrictions quantitatives, y compris les interdictions et les contingents, ne devrait pas être appliquée lorsque de telles restrictions sont mises en place temporairement pour prévenir une situation critique due à une pénurie de produits alimentaire ou d’autres produits essentiels, ou pour remédier à cette situation.

La relation entre cette disposition et une autre section du GATT, l’article XX - qui établit un certain nombre de justifications à des mesures normalement illégales, sur la base d’objectifs de politique publique plus larges tels que la santé ou la conservation des ressources - a été particulièrement contestée car la Chine a fait valoir que l’épuisement prévisible des ressources épuisables était en effet une situation critique de pénurie.

Contrairement à l’article XX(g) sur les mesures de conservation des ressources, l’article XI 2(a) n’exige pas que des mesures externes soient liées à des restrictions sur la production et la consommation intérieures.

Durant la procédure, la Chine a fait valoir que l’exception au titre de l’article XI 2(a) devrait également s’appliquer aux mesures préventives à long terme. L’organe d’appel avait toutefois émis un avis contraire, en estimant que l’article XI 2(a) « ne s’applique que provisoirement, pour remédier à des conditions extraordinaires afin de combler un besoin passager. »

L’organe d’appel a notamment estimé que « si une mesure était imposée pour prendre en compte une réserve limitée d’une ressource naturelle non-renouvelable, cette mesure serait alors imposée jusqu’à épuisement total de la ressource. » Dans ce scénario, une restriction à l’exportation ne pourrait ni prévenir une pénurie, ni y remédier.

Ce verdict, qui estime que tout effort de conservation des ressources ne justifie pas l’imposition de restrictions à l’exportation aux fins de l’article XI 2(a), est susceptible d’influer sur la structure des échanges mondiaux de matières premières essentielles dans la décennie à venir. Ceci est particulièrement vrai pour le commerce de terres rares, particulièrement précieuses ; cette question est un sujet qui a suscité des débats houleux entre la Chine et ses partenaires commerciaux.

De Gucht a d’ores et déjà appelé la Chine à « mettre l’ensemble de son régime d’exportation en conformité avec les règles de l’OMC, y compris pour les terres rares. »

L’article XX n’est pas une option de repli

Une autre question dont l’organe d’appel a été saisi portait sur l’applicabilité de l’article XX à des plaintes fondées sur le paragraphe 11.3 du protocole d’accession de la Chine, qui oblige ce pays à éliminer tous ses droits à l’exportation. Le groupe spécial de règlement des différends avait réfuté l’applicabilité de l’article, une décision à présent confirmée par l’organe d’appel.

Selon lui, du fait que le paragraphe en question ne traitait pas de l’article XX de manière spécifique, il n’y avait pas de fondement pour l’application de cet article. « S’il y avait eu l’intention commune de prévoir un accès à l’article XX, un libellé à cet effet aurait été inclus dans le paragraphe 11.3 ou dans une autre partie du protocole d’accession de la Chine, » ont noté les juges.

Le point de savoir si l’article XX est utilisable ou non pour justifier des plaintes formulées au titre d’accords autres que le GATT fait depuis longtemps l’objet de débats parmi les observateurs du commerce.

Beaucoup plaident en faveur du recours à l’article XX comme « option de repli » générale pour résoudre des questions qui se trouvent à l’intersection de l’environnement et du commerce pour de tels motifs, plutôt que de recourir de manière parcellaire à des dispositions particulière du droit de l’OMC. Cette question revêt une importance particulière pour les pays ayant récemment accédé à l’organisation, et qui ont souscrit à des engagements OMC+ dans leurs protocoles d’accession.

Alors que l’organe d’appel avait pris soin de restreindre son analyse au différend en cause, au lieu de statuer de manière générale sur l’applicabilité de l’article XX, la décision donne indication importante sur le règlement des différends à venir. Ceci est notamment vrai pour le différend en cours concernant le tarif de rachat pour l’énergie renouvelable de la province canadienne de l’Ontario et sa compatibilité avec l’accord sur les subventions de l’OMC.

Pour les pays qui accèdent à l’OMC, cette décision signifie que ceux-ci devront s’assurer de la mention de l’article XX dans toutes les dispositions qui doivent selon eux être couvertes par les justifications découlant de l’article pour des mesures prises dans l’intérêt de l’environnement, de la conservation des ressources, de la santé humaine ou de la moralité publique. Ce qui est une tâche monumentale.

L’alternative serait d’incorporer l’article XX comme clause générale dans les protocoles d’accession. Une question qui pourrait être difficile à négocier.

Faisant référence à ces difficultés, Pékin a déclaré: « La Chine estime que les règles de l’OMC, au moment de la libéralisation des échanges, permettent à un membre de prendre les mesures nécessaires pour réaliser ses objectifs, telles que la protection des ressources épuisables et de l’environnement. Il y aurait lieu de trouver une solution en équilibrant différents objectifs politiques. »

Prochaines étapes

Les rapports du groupe spécial et de l’organe d’appel seront présentés à l’organe de règlement des différends en vue de leur adoption formelle dans un délai de trente jours.

Source :

WTO Appellate Body : China Raw Material Export Restrictions Illegal, Bridges Weekly, Vol. 16, No. 4, 1er février 2012

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