Passerelles Synthèse • Volume 4 • Numéro 11 • Octobre 2005
De nouvelles propositions et contre-propositions attérissent sur la table des négociations agricoles
Les négociations sur l’agriculture qui ont lieu la semaine dernière, du 10 au 12 octobre, à Zurich (mini-ministérielle) et à Genève, ont connu de nouveaux déroulements, avec l’avènement de nouvelles propositions et contre propositions des principaux protagonistes - Etats-Unis, Union européenne, G-20, entre autres - toujours sous réserve de certaines conditions. Elles se sont principalement axées sur les subventions et l’accès aux marchés pour les produits agricoles.
La proposition des Etats-Unis
Les États-Unis ont présenté une nouvelle proposition de négociation couvrant tous les trois piliers des négociations sur l’agriculture (soutien interne, accès aux marchés et concurrence à l’exportation). L’élément clé réside dans la toute nouvelle volonté des États-Unis de réduire de 60% le gros du soutien interne qui fausse les échanges qu’ils octroient - le total de ‘la mesure globale de soutien’ (MGS) ou Catégorie ambre - au cours d’une période de 5 ans, à la condition que l’UE et le Japon réduisent le leur de 83%. Ils appellent également, concernant les subventions et soutien interne, à l’élimination totale des politiques agricoles qui faussent les échanges, sur une période de 15 ans. La période initiale de 5 ans verrait ainsi des réductions significatives du soutien interne et des droits de douane et les subventions à l’exportation seraient éliminées d’ici 2010. En effet, après les 5 premières années, les Membres disposeraient de 5 autres années pour examiner les effets des réductions entreprises. Ils procéderaient alors à l’élimination totale du reste des tarifs et du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges, durant la phase finale de 5 ans.
La proposition exigerait par ailleurs, des réductions dans les deux autres petites catégories de subventions ayant des effets de distorsion des échanges, qui ne sont pas interdites aux fins des règles de l’OMC. D’où une réduction de moitié du soutien de minimis - le niveau maximum de subventions ayant des effets de distorsion des échanges exempté - à 2,5% de la valeur de la production agricole totale dans les pays développés, et une fixation d’un plafond identique pour le soutien (partiellement découplé) de la Catégorie bleue. Ensemble, ces abaissements réduiraient, par conséquent, le niveau autorisé de soutien interne qui fausse les échanges, octroyé par les Etats-Unis, de 53%.
Toutefois, les Etats Unis se disent prêts à mettre cette proposition en œuvre si l’UE convient d’un abaissement de 75% de son propre plafond global pour les subventions ayant des effets de distorsion des échanges.
Concernant la formule, les États-Unis ont présenté une formule établissant 4 fourchettes identiques pour les pays en développement et les pays développés : en dessous de 20%, de 20 à 40%, de 40 à 60 %, et au dessus de 60%. Elle verrait des abaissements tarifaires de plus en plus importants à travers chaque fourchette, les pays développés procédant aux réductions suivantes : 55-65%, 65-75%, 75-85% et 85-90% respectivement, à l’intérieur des 4 fourchettes. Cependant ils n’ont pas spécifié l’importance des réductions tarifaires qu’ils demanderaient aux pays en développement, mais ont déclaré vouloir des abaissements "légèrement" plus faibles que ceux entrepris par les pays développés. Ils ont également suggéré le plafonnement des tarifs des pays développés à 75% et la limitation du nombre de ‘produits sensibles’ que les membres peuvent désigner pour des réductions tarifaires relativement faibles, à 1% des lignes tarifaires soumises aux droits de douane.
Contre-propositions de l’UE
En réponse à la demande qui lui faite à Zurich, par les États-Unis, de réduire de 80% ses subventions au titre de la catégorie de la Catégorie ambre, l’UE a offert une réduction de 70%, soit une hausse par rapport à une offre antérieure de 65%, sous réserve de "réductions proportionnées" par les États-Unis et le Japon. Elle a également proposé une réduction de 65% pour le soutien interne autorisé aux pays développés et exigé des limites et des définitions plus claires pour le soutien au titre de la Catégorie bleue, afin de restreindre les paiements contracycliques américains litigieux, qui protègent les producteurs contre l’évolution à la baisse des prix sur les marchés mondiaux.
De même a t-elle réagi sur la formule, en offrant de renoncer à sa demande de ‘pivots’ qui auraient permis aux Membres un certain degré de flexibilité dans la réduction des droits de douane sur des produits particuliers, à l’intérieur de chaque fourchette. En contrepartie, elle propose de réduire de 20% les droits de douane sur des produits de la bande la plus faible, pour passer à 50% pour les droits de douane supérieurs à 90%.
Toutefois, malgré sa disposition à réduire son nombre de produits sensibles de 10% à 8% des lignes tarifaires, les 160 produits couverts dans ce cas restent bien supérieurs au chiffre de 1% avancé par les États-Unis. A ce propos, un document distribué aux ministres, à Zurich, indiquait que l’UE acceptait la proposition du G-20 relative à des plafonds tarifaires pour les produits agricoles, de 100% pour les pays développés et de 150% pour les pays en développement.
Vives réactions de la part des autres aux propositions américaines et européennes
Comme à l’accoutumée, ces propositions ont suscité des réactions aussi bien de la part des pays Membres que des autres observateurs et acteurs des secteurs de production.
Si le Canada et à l’Australie ont réservé un accueil favorable à l’initiative américaine - le ministre australien du Commerce, Mark Vaile, exigeant de l’UE qu’elle présente une proposition d’accès aux marchés plus ambitieuse - le Japon, un autre pays qui octroie de fortes subventions, a jugé excessive la proposition américaine. Son ministre de l’Agriculture, de la foresterie et des pêcheries, Mineichi Iwanaga, a estimé que les demandes formulées par les Etats-Unis à l’UE et à son pays étaient "déséquilibrées par rapport au niveau de réduction que les États-Unis eux-mêmes étaient près à entreprendre."
De fait, les négociations à l’OMC traitent des abaissements du niveau plafond des subventions, plutôt que des montants effectifs versés par les autorités gouvernementales. De plus, en raison du grand écart entre les deux ‘eaux’, dans le jargon de l’OMC, des abaissements en pourcentage, même importants, du soutien interne, pourraient avoir très peu d’effet, si non aucun, en ce qui concerne la réduction des dépenses en matière de subventions.
A titre illustrateur, les projections de Kym Anderson et Will Martin, économistes de la Banque mondiale, sur la base des niveaux des subventions pour 2001, indiquent qu’une réduction de 75% des niveaux de soutien au titre de la Catégorie ambre exigerait des États-Unis une réduction de 28% des subventions effectives, et de 18% de l’UE. Ceux-ci laissent entendre que la réforme des subventions de l’UE, entreprise après 2001, pourrait même permettre à ce pays d’atteindre cette cible sans autres changements.
D’autres organisations de la société civile ont aussi réagi, notamment Oxfam, en exprimant des points de vue similaires, critiquant la proposition américaine pour les réductions négligeables qu’elle requiert dans les sommes versées à travers les programmes de soutien agricole de ce pays.
Critiques contre lesquelles s’est insurgé le représentant américain au Commerce extérieur, Robert Portman, en rejetant l’accusation selon laquelle la proposition américaine n’était rien de plus qu’un ‘coup d’épée dans l’eau’. Dans un communiqué à la presse, à Genève, il déclarait en effet, qu’une réduction de 60% des limites de dépenses au titre de la Catégorie ambre abaisserait le plafond américain de 19,1 milliards à 7,6 milliards de dollars, ajoutant que cela représenterait une "baisse de 46% en muscle et en os" par rapport au 14 milliards de dollars de la notification récente des États-Unis à l’OMC, et une réduction encore plus importante par rapport aux 17 milliards de dollars que, selon lui, son pays dépensait effectivement pour un tel soutien. Aussi poursuivit-il en ces termes : "Nous procédons ici à des réductions dans les taux appliqués, nous procédons à des réductions dans nos programmes."
M. Portman a par ailleurs rejeté la proposition européenne, en soutenant qu’elle ne faisait pas assez pour réduire les tarifs. Mettant l’accent sur l’importance que revêtait l’accès aux marchés pour Hongkong et pour le cycle de Doha, il a laissé entendre que l’approche de l’UE abaisserait ses tarifs d’un niveau moyen de 24,5%, et a déclaré : "Je ne pense pas que qui que ce soit considère ceci adéquat."
Auparavant, le secrétaire au Commerce et aux relations internationales de l’Argentine, Alfredo Chiaradia, avait toutefois, pour sa part, laissé entendre que la proposition américaine permettrait à Washington de dépenser 23 milliards de dollars sur l’ensemble du soutien interne qui fausse les échanges (Catégorie bleue et soutien de minimis, en plus de la Catégorie ambre) - soit 2 milliards de dollars de plus que les niveaux totaux que ce pays a notifiés à l’OMC, en 2001.
Les projections apparemment contradictoires sur l’ampleur des réductions effectives des subventions résultent en partie du manque de données fiables sur les subventions octroyées par les Membres. Les États-Unis n’ont pas notifié leurs dépenses à l’OMC depuis 2001 - un an avant le vote de la Farm Bill de 2002, qui instituait les paiements contracycliques. Les autres pays qui octroient de fortes subventions sont également en retard pour leurs notifications.
Ainsi, certains craignent que les États-Unis et l’UE ne soient en mesure de simplement reclasser leurs subventions afin de les protéger contre des engagements de réduction importante, en évitant ainsi d’avoir à procéder à des abaissements substantiels de leurs dépenses courantes.
Au niveau interne, les propositions de réduction des subventions des Etats-Unis et l’Union européenne rencontrent également une résistance. Concernant les premiers (Etats-Unis), le président du Comité de l’agriculture du Sénat, Saxby Chambliss et le président du Comité de l’agriculture de la Chambre des députés, Bob Goodlatte, ont critiqué la proposition, en insistant sur le fait que toute réforme devait venir de l’intérieur au lieu d’être mue par la politique de l’OMC, devait laisser intact le filet de sécurité pour les producteurs et être subordonnée à l’élargissement de l’accès aux marchés dans le cycle.
Quant à l’Union européenne, ses Etats Membres manifestent une opposition de plus en plus véhémente. 13 ministres de l’Agriculture ont ainsi adressé à la commissaire européenne à l’Agriculture, Mariann Boel Fischer, une lettre de protestation dans laquelle ils déclaraient que si l’UE avait déjà procédé à des réformes substantielles de son soutien interne et avait proposé d’éliminé ses subventions à l’exportation, d’autres pays avaient peu fait pour égaler de tels efforts.
Pour sa part, le commissaire européen au Commerce extérieur, Peter Mandelson, a déclaré aux journalistes qu’il mènerait des consultations avec les Etats Membres pour élaborer une nouvelle proposition de réduction tarifaire, la semaine prochaine. Il a mis l’accent sur le fait que l’UE souhaitait que les grands pays en développement tels que le Brésil, la Chine et l’Inde, ouvrent leurs marchés aux exportations non agricoles, en déclarant que sans cela, " aucun résultat sur l’agriculture ou sur d’autres parties de nos négociations " n’est possible.
Les pays en développement, par la voix du G-20 ont estimé que l’offre américaine n’allait pas assez loin. Le ministre des Affaires étrangères brésilien, Celso Amorim, et le ministre du Commerce indien, Kamal Nath ont laissé entendre qu’il ne suffisait pas de réduire les paiements effectifs, par rapport au simple abaissement des niveaux plafonds. Amorim a également rejeté, dans la proposition, la suggestion selon laquelle les Membres en conformité avec leurs engagements de réduction des subventions devaient être protégés par une nouvelle ‘clause de paix’ qui interdirait aux pays de porter les subventions agricoles les uns des autres devant le règlement des différends de l’OMC.
Quant au ministre du commerce indien, Kamal Nath, il a déclaré que les États-Unis et l’UE étaient en train " de présenter des chèques post-datés sur les subventions, tout en demandant un paiement d’avance en liquide sur l’accès aux marchés [industriels] ". Nath a fait part de son opposition à la proposition américaine de droits de douane progressivement plus élevés dans chaque fourchette, en soutenant que ceci ramènerait à l’approche de la formule suisse axée sur l’harmonisation que les Membres avaient déjà rejetée.
Une nouvelle fois, les pays du G-20 ne se sont pas seulement contentés de faire des critiques et ont avancé, lors de ces négociations, avec d’autres propositions.
De nouvelles contributions du G-20
Dans la journée du 12 octobre, le G-20 (Groupe de 20 pays en développement) a contribué aux discussions. Il annonçait avoir convenu de sa propre proposition sur la réduction des droits de douane et des subventions et concordait sur une proposition relative à l’accès aux marchés prévoyant un traitement significativement différent entre pays développés et pays en développement.
Sur l’accès aux marchés, la nouvelle proposition du G-20, du 12 octobre, est largement différente de par sa structure. Réitérant son engagement à l’égard à la fois des produits spéciaux et du MSS comme forme de traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement, le G-20 propose, d’une part, que les pays en développement aient recours à des mesures correctives (qui pourraient prendre la forme de mesures antidumping ou compensatoires) contre le importations subventionnées provenant pays développés, la progressivité des droits de douane et les produits tropicaux, ne donnant toutefois pas de détails spécifiques sur la manière de fonctionnement d’un tel mécanisme.
D’autre part, la proposition appelle à une réduction tarifaire minimale moyenne de 54% pour les pays développés et à une réduction tarifaire maximale moyenne de 36% pour les pays en développement. Pour ce faire, le G-20 propose la mise en place d’ensembles d’étages différents pour les pays en développement et les pays développés, associée à des réductions tarifaires plus importantes, pour les derniers. Les pays en développement auraient à procéder à des abaissements de 25%, 30%, 35% et 40% dans les fourchettes respectives inférieures à 30%, 30-80%, 80-130%, et supérieures à 130%. Dans leurs étages inférieurs à 20%, 20-50%, 50-75%, et supérieurs à 75%, les pays développés seraient tenus de procéder à des abaissements plus importants, de 45%, 55%, 65% et 75% respectivement. Toujours selon la proposition du G-20, les différences de seuils et de réductions tarifaires sont nécessaires pour garantir que les pays en développement n’aient pas à supporter, en fin de compte un fardeau disproportionné d’engagements.
Le G-10 et le G-33 tiennent tout de même à s’exprimer sur des aspects particuliers
Les pays du G-10 - comprenant entre autres, la Suisse, le Japon, la Norvège et la Corée - pour qui les plafonds tarifaires, présents dans les propositions des États-Unis, de l’UE et du G-20, sont tabous ont élaboré une proposition dans laquelle ils rejettent "la notion de plafonnement des tarifs agricoles". Ils proposent de ce fait un modèle fondé sur le ‘crédit’ qui pourrait assurer aux pays une flexibilité significative pour procéder à des abaissements dans chaque fourchette tarifaire, contre une réduction tarifaire moyenne légèrement plus importante, n’avançant toutefois pas de pourcentages spécifiques pour les abaissements tarifaires.
Quant au G-33, il attire l’attention sur les questions qui préoccupent les pays en développement. Ainsi, suite à la réunion de Zurich, le ministre kenyan du Commerce et de l’Industrie, Mukhisa Kituyi, a appelé à prêter davantage d’attention aux questions qui intéressent les pays en développement, en avertissant que "la réunion [de Hongkong] risque d’échouer, à moins que les pays développés ne cessent de traiter les préoccupations des pays en développement après coup."
Le G-33 des pays en développement, qui est pour l’autorisation des pays en développement à désigner des ‘produits spéciaux’ à soumettre à des réductions tarifaires plus faibles, sur la base de critères en matière de sécurité alimentaire, de garantie des moyens d’existence et de développement rural, s’est dit déçu des négociations "en termes tant de substance que de processus". Le groupe, qui appuie également la mise en place d’un ‘Mécanisme de sauvegarde spéciale’ (MSS) pour aider les pays en développement à se protéger contre les brusques poussées d’importations, a appelé à un processus plus inclusif qui refléterait pleinement le traitement spécial et différencié, dans les discussions. En ce qui concerne la formule d’accès aux marchés, le G-33 a déclaré que les structures tarifaires différentes des pays développés et des pays en développement devaient être prises en compte et que les seuils tarifaires des pays développés et des pays en développement devaient être fixés à des niveaux différents. Il a également appelé à la proportionnalité dans les engagements souscrits par les pays en développement et les pays développés.
Par ailleurs, il est prévu que le G-33 présente, à l’appui, une proposition sur des indicateurs pour la sécurité alimentaire, la garantie des moyens d’existence et le développement rural, les trois critères sur lesquels les produits spéciaux reposeraient. Selon le Groupe, la proposition fournira aux pays en développement des directives, dans leurs processus nationaux, pour la sélection des produits nationaux, car les trois critères doivent être pris en considération dans le contexte des différences de situations entre pays et même entre régions dans les pays.
A l’issue de cette série de négociations ponctuée par des propositions et contre-propositions, l’UE et les Etats-Unis, s’ils semblent se rapprocher en ce qui concerne leurs propositions relatives aux subventions internes, restent profondément divisés sur l’importance des réductions tarifaires qu’ils sont disposés à accepter. Et bien que les réunions n’aient mené à aucun accord réel, les ministres ont déclaré qu’ils se réuniraient de nouveau, à Genève, la semaine prochaine. Egalement, un certain nombre de questions signalées par le G-20 et le G-33 feront probablement l’objet de discussions supplémentaires dans un futur proche.
La prochaine ’semaine de l’agriculture’ officielle doit débuter le 17 octobre et des discussions au niveau ministériel sont attendues à Genève. Le Conseil général doit se réunir les 19 et 20 octobre.