Passerelles Synthèse • Volume 5 • Numéro 5 • Mai 2006
PS et MSS : G33 et exportateurs de produits agricoles divisés sur le document de Falconer
Le Groupe G-33 de pays en développement a critiqué le président des négociations en cours sur l’agriculture pour son évaluation défavorable des flexibilités en matière d’accès aux marchés que ces pays recherchent, en lui reprochant, en particulier, de laisser entendre que l’approche défendue par les pays en développement leur permettrait de soustraire une part exagérément élevée de leurs importations agricoles au plein effet des réductions tarifaires. Les délégués du groupe ont, le 5 mai, accusé le président, l’ambassadeur Crawford Falconer (Nouvelle-Zélande) de chercher à introduire des considérations en matière d’accès aux marchés dans la base de sélection des ‘produits spéciaux’, même si ceci ne faisait pas partie du mandat de négociation.
Falconer avait, la veille, fait distribuer aux Membres un document de référence mettant en évidence les " larges divergences " entre leurs positions sur le nombre de produits que les pays en développement devraient être en mesure de désigner comme ’spéciaux’, pour les faire bénéficier d’un traitement tarifaire souple, afin de répondre à des préoccupations en matière de sécurité alimentaire, de garantie des moyens d’existence et de développement rural. La Déclaration de Hong Kong stipule certes que les pays en développement " auront la flexibilité de désigner eux-mêmes un nombre approprié de lignes tarifaires, comme produits spéciaux, guidés par des indicateurs " fondés sur les trois critères, mais le nombre précis de produits et le traitement qui leur sera accordé restent non résolus, de même que le point de savoir dans quelle mesure les indicateurs devraient déterminer quels produits remplissent les conditions pour être qualifiés de spéciaux.
La question a révélé des divergences profondes entre pays exportateurs de produits agricoles, qui recherchent l’élargissement de l’accès aux marchés pour leurs produits, et les 42 Membres du G-33, qui souhaitent une expansion relative des produits spéciaux visés. De fait, un certain nombre de pays en développement exportateurs ont soutenu le document de référence du président. Falconer a averti que l’incapacité à régler la question dès à présent ne ferait que repousser le débat sur le point de savoir quels produits les pays désignent comme ’spéciaux’ à une stade ultérieur des discussions, au moment où les Membres auront à approuver les engagements de libéralisation axés sur des produits particuliers, les uns et des autres. Bien sûr, avant d’arriver au stade où ils peuvent réexaminer les listes d’engagements les uns des autres, les Membres doivent d’abord convenir des modalités pour les réductions des droits tarifaires et des subventions. Les progrès dans ce domaine restent lents, en dépit des intenses discussions de la semaine précédente.
Falconer : un " décalage sérieux " entre les propositions et les intentions
Certaines des sections les plus litigieuses du document de référence découlent d’un calcul, effectué, à la demande de Falconer, par le Secrétariat de l’OMC, pour examiner les effets possibles de la proposition du G-33 de novembre 2005 qui vise à rendre " au moins 20 pour cent " de toutes les lignes tarifaires éligibles au statut de produit spécial. Le Secrétariat avait déterminé que la désignation de 20% des lignes tarifaires comme produits spéciaux pourrait permettre à deux pays en développement, non cités nommément, de soustraire jusqu’à 98,4% et 94% de la valeur totale de leurs importations agricoles respectives à des abaissements tarifaires au titre du Cycle de Doha.
Si d’autres pays en faisaient autant, écrivait Falconer, " ceci éclipserait tout ce qui a été envisagé au titre " des dispositions du Cadre de juillet relatives au traitement spécial et différencié, essentiellement en exemptant les pays en développement de l’obligation de procéder à des réductions tarifaires. Falconer a affirmé qu’aucun Membre ne pouvait faire valoir de manière plausible qu’une large proportion de son commerce pourrait être qualifiée de ’spéciale’. " Il pourrait y avoir un niveau, sur lequel on pourrait discuter, définissant quel pourcentage du commerce représenterait une catégorie " spéciale " par opposition à " normale ", mais je suis confiant qu’un pourcentage de 94 pour cent ou de 98 pour cent est loin d’être un niveau sur lequel on pourrait discuter. "
Ces évaluations ont suscité une vive réaction de la part du G-33, qui a campé sur la position selon laquelle aucune considération, à l’exception de la sécurité alimentaire, de la garantie des moyens d’existence et du développement rural ne devait déterminer le nombre ou la sélection des produits spéciaux. S’exprimant au nom du groupe, l’Indonésie a déclaré que le document " revient à une renégociation du mandat, " en soutenant que les besoins des pays en développement ne devaient pas " être pris en otage par les intérêts de quelques-uns en matière d’exportation. " Les remarques de l’Indonésie ont suscité le soutien du Cuba, de l’Inde, du Honduras, du Pérou, des Philippines, du Venezuela et du Groupe africain.
Le Chili, le Costa Rica, la Malaisie et la Thaïlande ont déclaré, par contre, que le document reflétait leur inquiétude de voir la proposition du G-33 mettre en danger le commerce Sud-Sud. Les deux derniers pays ont proposé une version plus restreinte de l’éligibilité au statut de Produit spécial, excluant les produits pour lesquels les pays en développement dominent les échanges mondiaux.
Les négociateurs du G-33 insistent que leurs gouvernements n’ont nullement l’intention de recourir à leurs produits spéciaux pour soustraire une part aussi élevée de leurs importations agricoles aux réductions tarifaire du Cycle de Doha. Ils se demandent si les deux pays examinés par le Secrétariat étaient réellement représentatifs, comme Falconer le laissait entendre. En outre, selon les pays en développement, du fait que les produits spéciaux ne seraient pas nécessairement ceux importés en plus grandes quantités, un ensemble de produits spéciaux qui ne répond pas aux trois critères énoncés dans le mandat pourrait aisément cibler une part beaucoup plus faible des importations. Une source a laissé entendre que cette portée pourrait être de l’ordre de 25 à 30 pour cent. Lors de la réunion, le G-33 a mis l’accent sur le fait que le concept global de produits spéciaux ne reposait pas sur des préoccupations liées au commerce et ne devrait donc pas être perçu à travers le prisme des considérations d’ordre commercial.
Le président du Comité de l’agriculture a reconnu certaines des préoccupations du groupe dans son document de référence, en déclarant que les discussions avaient indiqué qu’aucun pays en développement " n’a sérieusement l’intention de recourir à un tel niveau d’utilisation des produits spéciaux. " Il a toutefois identifié un " décalage " involontaire entre la proposition du G-33 et le point de vue exprimé par les Membres, selon lequel les produits spéciaux devaient être une ‘catégorie vraiment spéciale’ devant bénéficier d’un traitement qui " qui ne pourrait être et ne serait la norme " pour toutes les importations agricoles. " Pour réduire la taille potentielle des échanges ciblés à un niveau qui se rapproche du sens ordinaire de ’spécial’, le pourcentage [de lignes tarifaires] en question devrait descendre de manière significative en-dessous de 20 pour cent " a-t-il soutenu.
Les délégués du G-33 ont également fait part de leur désaccord concernant l’affirmation de Falconer selon laquelle ils avaient fait preuve de " peu d’empressement " à examiner le traitement des produits spéciaux " autrement que de manière à limiter nettement les importations. " Ils ont reproché à Falconer de ne pas avoir mentionné dans son document de référence que leur proposition réduirait les droits tarifaires de 5 pour cent sur un quart des produits spéciaux, et de jusqu’à 10 pour cent sur un autre quart, bien que le reste serait totalement exempté de réduction tarifaire. Des sources indiquent que Falconer a reconnu, au cours de consultations, que la proposition la plus restrictive sur les produits spéciaux actuellement sur la table de négociation - la proposition américaine visant à limiter le statut de produit spécial à cinq lignes tarifaires - serait également peu susceptible de susciter un soutien. Au niveau du SH à cinq chiffres, un pays aurait besoin de 8 lignes tarifaires, juste pour soustraire le lait frais, le lait en poudre et la crème à des réductions tarifaires.
Trois options pour sortir de l’impasse
Falconer a défendu son document contre les critiques, en soutenant qu’il examinait simplement les effets potentiels de la proposition du G-33, comme les autres Membres le faisaient, n’importe comment. Les Membres devaient simplement regarder en face les faits désagréables ", a-t-il déclaré. " Tout le monde tergiverse sur ceci depuis trop longtemps. "
Le président du Comité de l’agriculture a présenté trois options qui pourraient tirer les produits spéciaux de l’impasse. Les deux premières seraient d’avoir un pourcentage de lignes tarifaires plus faibles éligibles pour être désignés comme produits spéciaux, ou d’exiger que leur traitement tarifaire soit " plus souple pour les échanges. " La troisième serait que " des Membres particuliers " déclarent à l’avance soit qu’ils ne désigneraient pas de produits spéciaux, soit qu’ils les utiliseraient " à un niveau moindre que généralement convenu. " Il a noté que le principe de l’identification des produits spéciaux sur la seule base d’un ensemble commun d’indicateurs limités ne bénéficiait pas d’un appui suffisant, en déclarant : " Je pense que nous sommes passés au stade de souhaiter travailler sur l’hypothèse des nombres. " Il a ajouté que la finalisation du nombre de produits spéciaux pouvait ne pas être possible au niveau des négociateurs basés à Genève, en raison de la portée considérable des effets potentiels de la décision.
En l’absence d’accord sur les indicateurs ou sur les nombres de produits spéciaux, Falconer a déclaré, dans son document de référence, que tout serait laissé par défaut à la phase ‘post-modalités’, lorsque les Membres examineront les listes d’engagements de libéralisation les uns des autres. Sans lignes directrices sur la manière de procéder à la désignation des produits spéciaux, ceci risquerait d’aboutir à un cycle prolongé de marchandages sur le nombre de produits à soustraire et la base pour ce faire. Un sujet encore plus litigieux pourrait être le point de savoir quel produits particuliers les pays désignent comme étant leurs produits spéciaux. Falconer a noté que ceci " pourrait imposer des contraintes de temps considérables au cours des stades ultérieurs des négociations, " et que la plupart des négociateurs se disaient mal à l’aise dans la perspective d’une bataille rude et longue sur leurs produits spéciaux, à ce stade. De plus, les pays du G-33 ont menacé de s’abstenir d’accepter tout ensemble sur les modalités qui ne comprenne pas de règles pour les produits spéciaux.
Des sources indiquent que le G-33 a demandé à Falconer de réviser son document de référence. Le groupe peut également présenter une communication clarifiant ses perspectives sur les produits spéciaux.