Passerelles Synthèse • Volume 6 • Numéro 8 • Septembre 2007

Agriculture : les négociateurs sur l’agriculture discutent des exceptions en matière d’accès au marché alors que le groupe de base intensifie ses travaux.


Les dernières semaines de négociations agricoles ont été intenses. Elles ont produit, si on en croit Falconer, ” certains progrès tangibles ” dans les discussions agricoles du Cycle de Doha, bien que ceux-ci ne soient pas suffisants pour qu’un accord soit à portée de main pour les Membres de l’OMC.

Durant ces quelques semaines de discussions, sur les termes potentiels de l’accord proposé en juillet par l’Ambassadeur Crawford Falconer (Nouvelle-Zélande), les délégués continuent de se réunir en groupes de taille et de composition diverses pour rechercher la voie à suivre pour aller de l’avant. On note, en particulier, l’émergence d’un ‘groupe de base’ de hauts responsables d’au moins huit grandes puissances commerciales. Selon des sources, ils tiennent des ” discussions focalisées ” sur un large éventail de questions figurant dans les négociations, afin d’identifier celles qui nécessitent des décisions politiques et celles qui pourraient être prises en compte au niveau technique. Les participants ont également assigné certaines de ces dernières questions à un groupe distinct composé de leurs propres techniciens. On pense que le ‘groupe de base’, qui comprend l’Argentine, l’Australie, le Brésil, le Canada, l’UE, l’Inde, le Japon et les États-Unis, et parfois deux ou trois autres pays qui s’intéressent particulièrement au sujet en cours de discussion, fait rapport à Falconer en lui présentant des idées sur les voies et moyens de promouvoir des compromis.

Les discussions tenues dans la dernière phase de ces consultations ont porté essentiellement sur une gamme d’exceptions au traitement tarifaire standard, allant des produits ’sensibles’ et ’spéciaux’ devant être soustraits à la pleine vigueur de la réduction tarifaire, aux ‘produits tropicaux’ qui doivent être soumis à un niveau additionnel de libéralisation.

Produits sensibles

Tous les pays, développés et en développement, seront en mesure d’appliquer des abaissements tarifaires plus faibles que la norme, en échange d’une expansion des contingents d’importation. Les délégués ont évité de discuter de chiffres particulièrement litigieux qui détermineraient le nombre précis de tels produits ou la taille de l’expansion des contingents. Des marchés agricoles protégés tels que ceux de l’UE et des pays du G-10 sont soucieux de minimiser les nouvelles importations, alors que les exportateurs compétitifs hésitent à accepter des restrictions potentielles sur un futur accès au marché.

Néanmoins, les négociateurs ont continué d’examiner certaines questions techniques essentielles qui doivent être résolues : tout particulièrement, même si les pays sont proches d’un accord sur le recours aux niveaux de consommation intérieure comme base de calcul de l’expansion des contingents, peu disposent de données détaillées sur la consommation. Ceci est exacerbé au niveau hautement spécifique où l’UE et le G-10 souhaitent désigner des produits sensibles, afin d’être en mesure de protéger le filet mignon, par exemple, sans avoir à épuiser leur affectation sur des produits du bœuf moins sensibles. L’organisation de l’alimentation et de l’agriculture (FAO) dispose d’une base de données contenant des renseignements sur certains produits, mais n’a pas de données pour d’autres. C’est une ” grande question technique à résoudre ” a déclaré un délégué.

Produits spéciaux : premières discussions détaillées sur les ‘indicateurs’ à l’OMC

Le point de savoir dans quelle mesure les pays en développement ont la capacité de soustraire des ‘produits spéciaux’ des abaissements tarifaires normaux sur la base de critères en matière de sécurité alimentaire, de garantie des moyens d’existence et de développement rural a également été source de divergences, Washington étant le plus farouchement opposé aux efforts déployés par le groupe G-33 pour maintenir un niveau substantiel de protection sur de tels marchandises.

Comme suggéré par Falconer, les délégués ont examiné une liste d’indicateurs pour évaluer les produits spéciaux potentiels proposés en mars par le G-33. C’était la première fois que de tels indicateurs étaient discutés dans une réunion de la ‘Salle E’ - et de plus ouverte à tous les Membres - car les États-Unis y avaient toujours été opposés. Certains délégués ont fait part de leur optimisme concernant le fait que si ce processus devait se poursuivre, il serait possible de s’entendre sur un projet de texte.

Les négociateurs ont examiné l’existence de données vérifiables qui permettraient aux partenaires commerciaux d’évaluer de manière indépendante si oui ou non des produits particuliers seraient légitimement éligibles au titre des divers indicateurs. Si certains pays exportateurs ont appelé au recours à des données internationales, le G-33 a fait valoir que les données nationales pourraient mieux répondre aux préoccupations qui étayent la notion de produits spéciaux, en notant, d’ailleurs, que les organisations internationales collectent souvent des données auprès des autorités nationales.

Il y a eu une discussion détaillée sur 8 des 12 indicateurs du G-33, appuyée par l’examen de la disponibilité de données pertinentes, mené par le Canada.

Les données étaient disponibles pour deux des indicateurs du G-33, a déclaré le Canada : la part de la production intérieure dans la consommation nationale totale d’un produit spécial potentiel ; et la part d’un produit dans le revenu des ménages ruraux ou dans la valeur totale de la production agricole.

Le Canada a toutefois laissé entendre que les données disponibles n’étaient pas suffisantes pour répondre à la préoccupation selon laquelle le 5ème indicateur - savoir si une portion significative de la population ou de la force de travail rurale est employée dans la production du produit - ne pouvait être vérifié de manière adéquate à partir des données disponibles.

D’autres indicateurs étaient un peu moins tranchés. Par exemple, le G-33 souhaite que les produits vivriers de base, ceux qui font partie du panier alimentaire de base reconnu par le pays, ou qui sont importants pour la nutrition ou pour la ration calorique puissent prétendre au statut de produits spéciaux. Certains exportateurs ont laissé entendre que des pays pourraient abuser de cet indicateur en désignant des produits de manière arbitraire. Le G-33 a rejeté ces affirmations qu’il a qualifiées de peu réalistes, en objectant que la plupart des pays disposent de données pour démontrer que des produits particuliers sont réellement des produits de base importants. Toujours selon le groupe, la désignation d’un produit comme ’spécial’ pourrait toujours être contestée si manifestement, elle ne correspondait à aucun indicateur.

La Malaisie a fait part de son appréhension concernant un indicateur qui examine l’importance de la consommation intérieure d’un produit par rapport aux exportations mondiales totales, ou par rapport au point de savoir une part significative des exportations mondiales totales du produits viennent d’un seul pays ou non. En tant que producteur majeur d’huile de palme, le pays est, pense-t-on, particulièrement préoccupé par des restrictions potentielles sur ses exportations croissantes vers l’Inde.

Un indicateur qui vise à protéger les petits agriculteurs en évaluant dans quelle mesure une culture est plantée dans des fermes de plus petite superficie que la moyenne, ou dont la taille est inférieure à dix hectares, n’a pas plu à certains pays exportateurs. Ils ont soutenu que le seuil de dix hectares - proposition initiale de la moitié du G-33 - était trop élevé.

Concernant la proposition du G-33 visant à rendre un produit éligible au statut de produit spécial s’il contribue de manière significative aux recettes tarifaires douanières agricoles d’un pays, plusieurs partenaires commerciaux ont soutenu que la pertinence de cet indicateur dépendrait des fins auxquelles les recettes seraient utilisées.

L’échange peut-être le plus intéressant a eu lieu à propos d’un indicateur qui accorderait un statut de produit spécial à des biens qui ont bénéficié de certains types de subventions ayant des effets de distorsion des échanges. Le délégué américain a averti que ceci pourrait couvrir presque tous les produits - et aurait alors réagi par un éclat de rire lorsque l’Inde avait averti que cet indicateur pourrait également être confronté à des problèmes de disponibilité de données, ironisant ainsi sur les notifications tardives des subventions américaines à l’OMC.

Les quatre indicateurs qui n’ont pas été discutés en détail portaient sur des préoccupations ayant trait aux agriculteurs pratiquant une agriculture de subsistance, aux régions défavorisées, à la valeur ajoutée et à la faible productivité.

Les pays exportateurs ont présenté une nouvelle proposition pour l’abaissement tarifaire sur les produits spéciaux, en laissant entendre que la portée de la protection contre les abaissements tarifaires normaux pourrait être liée à la différence entre les droits appliqués effectifs et les taux plafonds consolidés. Si les pays ont un grand écart entre les deux pour un produit spécial particulier, cette approche leur donnerait moins de flexibilité pour soustraire le produit à la formule de réduction tarifaire.

Le G-33 a objecté en soutenant que les produits spéciaux répondent à des préoccupations en matière de garantie des moyens d’existence, et non à des intérêts commerciaux. Il a également noté que les niveaux consolidés étaient une base peu adéquate pour le calcul des abaissements tarifaires sur les produits spéciaux, entre autres parce que de nombreux Membres consolidaient tous leurs droits tarifaires à un niveau identique. Le bloc a appelé à totalement exempter certains produits spéciaux des abaissements tarifaires, et à prévoir des réductions modérés pour le reste.

Mécanisme de sauvegarde spéciale

Les 14 et 17 septembre, les Membres ont débattu du mécanisme de sauvegarde spéciale, que les pays en développement seront en mesure d’utiliser pour rehausser les droits tarifaires au-dessus des niveaux plafonds consolidés pour se protéger contre les brusques poussées d’importation et contre les dépressions de prix.

Des discussions particulièrement détaillées ont eu lieu sur les produits visés ; sur les seuils de prix et de volume à l’importation qui ‘déclencheraient’ les droits tarifaires supplémentaires ; sur la taille et la nature des hausses tarifaires temporaires que les pays seraient en mesure d’appliquer ; et sur le point de savoir dans quelle mesure les échanges préférentiels (tels que ceux aux fins des accords commerciaux bilatéraux ou régionaux) pourraient être visés par le nouveau mécanisme.

Le G-33, qui est en faveur d’une sauvegarde forte, a indiqué qu’elle pourrait accepter de restreindre le mécanisme à des biens produits localement et à leurs substituts.

Si les pays exportateurs sont opposés à des hausses tarifaires temporaires dépassant les niveaux tarifaires ‘consolidés’ actuels des pays (c’est-à-dire ceux antérieurs aux abaissements au titre du Cycle de Doha), le G-33 a soutenu que ceci pouvait parfois être nécessaire pour que la sauvegarde soit effective.

Démarche pour la suite…

Les délégués s’attendent à ce que le Président mette alors en distribution un projet de texte révisé sur l’agriculture, mi-octobre, un projet d’accord révisé sur les biens industriels devant paraître environ à la même période.

Il reste néanmoins des questions politiques majeures à résoudre dans les négociations. En particulier, la question des plafonds futurs sur les dépenses en matière de subventions ayant des effets de distorsion des échanges, où les États-Unis subissent de fortes pressions pour approfondir leur offre. Une autre question incertaine est celle des abaissements tarifaires qui seront faits dans le cadre de la formule générale, où l’UE et les pays du G-10 en particulier résistent à des concessions supplémentaires.

Selon une source dans les milieux du commerce, si les Membres montraient suffisamment de signes de compromis pour mettre un accord à portée de main, le Directeur général de l’OMC, Pascal Lamy, inviterait certains ministres à Genève pour tenter de finaliser un accord.

Dans tous les cas, les discussions récentes semblent avoir donné aux délégués l’impression d’aller de l’avant. Falconer a déclaré aux Membres, à la fin des consultations, que même s’il est prématuré de sabler le champagne, il convient de vérifier qu’il est bien disponible pour un usage prochain. Ceci, en soi, marquait un changement de ton : les négociations ont peut-être poussé des responsables à boire, mais on jusqu’ici a peu parlé de célébration.

Si le Cycle de Doha n’est pas conclu d’ici début 2008, les responsables du commerce s’attendent à une période d’hibernation longue, si non illimitée, à un moment où les élections aux États-Unis et en Inde imposent encore plus de contraintes aux négociateurs.