Passerelles Synthèse • Volume 5 • Numéro 10 • Decembre 2006
Signes de dégèle à l’OMC, mais l’avenir du cycle de Doha reste encore incertain
Le train des négociations commerciales multilatérales n’est toujours pas rentré en gare cinq ans après le lancement du programme de Doha pour le développement. D’échecs en relances, tous les délais convenus à Doha pour traduire en actes concrets les engagements des pays membres ont été dépassés sans que des consensus significatifs n’aient été obtenus dans les domaines aptes à promouvoir le développement attendu de la libéralisation du commerce mondial.
En 2001, la majorité des pays en développement, ceux d’Afrique en particulier, étaient réticents à lancer un nouveau cycle de négociation dans la cadre de l’OMC dans un contexte où se posait encore pour eux et pour les autres, un problème de mise en œuvre des règles du cycle d’Uruguay. Leurs inquiétudes étaient d’autant plus justifiées qu’un nouvel ensemble de règles vastes et complexes pourrait gêner plutôt que favoriser le développement.
Plus que des promesses, les pays en développement ont pris des engagements pour faire de Doha le point de départ d’un projet d’une coopération internationale nouvelle qui ferait du commerce la pierre angulaire du progrès économique et social attendu par tous. Cela devait passer par le lancement d’un cycle différent : il fut baptiser le " cycle du développement ". Afin d’illustrer leur engagement à réformer les règles qui encadrent le système commercial multilatéral et à promouvoir le développement, les pays riches ont accepté - même si c’est sous une forte pression - de donner la priorité aux amendements à l’accord ADPIC pour faciliter l’accès des pays pauvres aux médicaments essentiels à des prix qui ne grèveront pas leurs maigres budgets sanitaires. En même temps, ils y firent la promesse de réformer la réglementation commerciale afin de supprimer les nombreuses mesures distorsives mises en œuvre dans les pays développés qu’il s’agisse des subventions, ou des obstacles techniques au commerce et des normes SPS entre autres. L’entreprise visait à rassurer les pays en développement pour obtenir leur adhésion, avec le moins de réserves possibles, aux principes du libre-échange.
Doha cinq ans après : mission non accomplie !
Cinq années de négociations et deux conférences ministérielles après, on est de toute évidence loin du compte. Le bilan n’est pas à la hauteur des attentes.
Les membres de l’OMC ne s’entendent sur presque aucun domaine important de négociation. Le sentiment le plus communément partagé par les membres est que tout progrès des négociations devrait passer par une évolution concomitante de trois éléments clés qui traduisent désormais bien le cercle, ou le " triangle " vicieux des négociations : les Etats-Unis devront baisser considérablement leurs niveaux de soutiens internes sur les produits agricoles pour espérer voir l’UE élargir l’accès à son marché des produits agricoles, attitude attendue par le G20 pour à son tour opérer des coupes sur les tarifs des produits industriels et prendre des engagements pour la libéralisation du commerce des services. Le problème est cependant de savoir qui commence le premier.
Un tel scénario ne pouvait toutefois manquer de compromettre sérieusement l’évolution des négociations. La crise qui sévit à l’OMC est donc loin d’être inattendue. Tous les observateurs avaient constaté les signes d’un blocage renforcé ou précipité par la situation politique aux Etats-Unis qui a impacté, même si les américains s’en défendent, sur les négociations multilatérales.
Ainsi donc, alors que les millions d’êtres humains attendaient que toute l’attention et toute l’énergie des membres de l’OMC soient canalisées et orientée vers des objectifs de développement, à travers un gommage des distorsion et un redressement des règles en faveur des pays en développement, ils se sont vus annoncer la suspension des négociations pour une période indéterminée. Et voilà six mois que ça dure et c’est déjà trop.
Loin de nous l’idée d’appeler à une reprise précipitée des négociations qui aboutiraient fatalement à un accord déséquilibré. Il est incontestable qu’en l’état actuel des choses, ne pas avoir d’accord pourrait valoir mieux qu’un mauvais accord. Mais en arriver à cette conclusion est pour le moins scandaleux au moins pour deux raisons. La première c’est qu’elle cautionnerait le statu quo actuel qui avantage largement les pays développés. En effet si la situation actuelle est maintenue, cela favorise, en langage très simple, la poursuite des subventions pour les pays développés tandis que la majorité des pays en développement continueront à faire face aux contraintes liées à l’accès aux marchés à cause entre autres des normes SPS et des OTC, aux difficultés accrues pour l’accès aux médicaments et l’incapacité d’utiliser de façon efficace l’organe de règlement des différends. Le dossier coton est tellement révélateur de cette situation qu’il en est devenu anecdotique.
Même des institutions comme le FMI et la Banque Mondiale, ont, dans un rapport publié en septembre dernier, fait preuve d’une lucidité inhabituelle en annonçant que le statu quo actuel serait très préjudiciable aux pays en développement. Elles en ont donné la preuve dans le domaine agricole où le système en protégeant quelques milliers de fermiers riches prive en même temps les pauvre d’occasions de vente, avec une coût cumulé de plus de 280 milliards de dollars supportés par les consommateurs et les contribuables. La même situation prévaut aussi dans le domaine industriel à cause des la progressivité des droits qui empêche les producteurs des pays développement d’escalader la chaîne des valeurs ajoutées à cause des tarifs progressifs appliqués à leurs exportations.
La deuxième raison tient au fait que les membres de l’OMC, qui constituent la quasi totalité des Etats du monde, se sont engagés à travers ce cycle à corriger les injustice générées par l’histoire lointaine et récente et qui se manifestent par des inégalités dans le développement et le bien-être économique et social désormais difficile à expliquer. Dans un monde riche comme jamais auparavant mais où la moitié de la population vit dans la dénuement le plus total, prendre l’engagement de faire du commerce le moteur de la transformation qualitative de la vie des personnes ne doit pas seulement être une promesse, c’est une exigence politique d’autant plus facile à accomplir qu’elle s’inscrit à la fois dans la légalité et dans la légitimité. Il ne s’agit pas de morale mais de respect des principes légaux en faveur desquels ils se sont engagés. Le monde de l’OMC a les moyens d’aller au-delà des déclarations d’intention pour donner le signal concret d’une nouvelle coopération internationale.
Les faibles avancées obtenues lors de la dernière conférence de l’OMC à HongKong…
Le cycle peut-il encore être sauvé ?
Un échec du cycle autant qu’un accord déséquilibré qui ne favorise que les intérêts des pays développés auraient la même conséquence sur la perception du système commercial multilatéral : ils renverraient l’image d’une organisation mondiale du commerce exclusivement dédiée aux intérêts des Etats riches et des multinationales pour lesquelles ils travaillent.
C’est probablement en raison de cette vérité que des pays membres, des groupes d’alliances et des institutions extérieures ont multiplié les appels pour une reprise des négociations suspendues depuis juillet. En Afrique, au-delà des Etats, l’Union africaine a fait envoyé récemment à l’OMC une déclaration présentée par le Bénin pour une reprise des négociations commerciales. D’autres initiatives ont été prises ici et là contribuant ensemble à faire percevoir quelques signes, certes encore faibles, de dégèle des négociations commerciales.
On avait pourtant espéré une reprise plus rapide puisque nombre d’observateurs et de négociateurs à l’OMC avaient vu la suspension comme une stratégie américaine pour ne prendre aucun engagement " politiquement sensible " avant les élections de mi-mandat tenues en novembre dernier. La fin des élections n’a pourtant jusqu’ici produit aucun effet significatif sur l’attitude américaine dans les négociations. Le discours semble toujours être le même : " nous avons tous besoin de manifester de la flexibilité, y compris l’Europe " a déclaré Gretchen Hamel, la porte-parole du représentant américain au commerce (Ustr), Susan Swchab, en réponse à l’appel lancé par Peter Mandelson, le commissaire européen, à une amélioration de l’offre américaine en matière de réduction des soutiens agricoles. Cette dernière est elle-même allée plus loin dans un article publié le 9 novembre dans le Wall street journal en affirmant que " les propositions actuelles sur l’agriculture de l’Union européenne et de groupes tels que le G-10, le G-20 et le G-33 sont trop vagues, ou bien contiennent trop d’exemptions pour assurer des ouvertures substantielles à de nouveaux marchés. S’arrêter à des demi-mesures sonnerait le glas de tout nouveau débouché commercial et aurait l’effet pervers de discréditer l’OMC "
Tout porte donc à croire que si les frémissements notés actuellement devaient déboucher sur la reprise des pourparlers, ceux-ci risquent vite de buter encore sur les nombreuses contradictions qui ont mené à la suspension. La fenêtre pour reprendre et clôturer le cycle est particulièrement étroite ainsi que le reconnaît Lamy lui-même. En effet, les négociations, qui ont repris au niveau technique au mois de novembre n’en sont pas encore au stade de revêtir un caractère formel. "C’est du travail de cuisine et les ministres qui prennent les décisions finales n’ont pas encore été invités dans la salle à manger", a averti Lamy.
Entre le 16 et le 30 novembre, de nombreuses réunions informelles ont été organisées autour de questions techniques conformément au signal donné par Lamy. La stratégie de la diplomatie discrète mise en place par Lamy a permis de réunir des petits groupes composés d’un nombre restreint d’ambassadeurs pour discuter des conditions de relance des discussions dans un contexte où de nombreux membres se sont désolés de voir l’OMC tomber dans l’inaction depuis si longtemps. Lamy semble chercher à battre le fer pendant qu’il est chaud, c’est-à-dire profiter de la bonne volonté communément affichée pour relancer les discussions. Selon lui, la période d’interruption a permis de faire prendre conscience aux membres de l’OMC des risques encourus par l’économie mondiale en cas d’échec du cycle. Une telle prise de conscience aurait-il pu amener les pays développés à assouplir certaines de leurs positions ?
Rien n’est pourtant mois sûr. Rien dans l’attitude des pays développés, du lancement du cycle à ce jour, ne permet d’espérer des changements qualitatifs significatifs dans leurs positions de négociation.
Il semble donc en définitive qu’on soit reparti pour des discussions intenses et difficiles tout au long de l’année 2007. Des discussions d’autant plus difficiles pour de nombreux membres de l’OMC, en particulier pour les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, que celles-ci seront menées parallèlement à la dernière ligne droite de la négociation des APE qui suscitent dans toute ces régions de nombreux et légitimes questionnements. Il existe en effet une forte articulation entre l’APE et le programme de Doha. De nombreux domaines se chevauchent ou s’imbriquent tandis que la poursuite des négociations dans certains sujets dans les APE devrait être assujetti à l’obtention d’avancées à l’OMC. L’APE lui-même devrait être encadré par l’article XIV du GATT alors que les conditions d’un réexamen de celui-ci sont encore sur la table de négociation.
Sauver le cycle de Doha et relancer les négociations suppose donc, pour les pays en développement, ceux d’Afrique en particulier, d’avoir une claire compréhension des enjeux et des défis engendrés par la poursuite simultanée des objectifs de développement dans le cadre de négociations multilatérales et d’objectifs similaires dans le cadre d’accord bilatéraux de libre-échange. A côté de cela, ils pourront toujours espérer que le " véto " américain ne bloque à nouveau les négociations.
Contourner l’obstacle de la politique américaine
L’impact de la victoire des démocrates aux dernières élections américaines sur le système commercial multilatéral fait l’objet de beaucoup de commentaires. Quoi qu’il en soit, il apparaît que l’issue du cycle dépendra pour beaucoup de la capacité des membres à composer avec l’incontournable réalité que constitue la politique intérieure américaine. Dans les prochains mois, le congrès américain sera amené à prendre deux décisions majeurs étroitement liées aux négociations commerciales : la réécriture ou la prorogation de la Farm Bill 2001 et la prorogation ou non, au-delà de juillet 2007, de l’autorité en matière de promotion du commerce (Trade Promotion Authority - TPA) conférée au président.
La TPA autorise l’administration à négocier des accords commerciaux que le Congrès ne peut qu’approuver ou rejeter, mais non modifier. La plupart des membres de l’OMC estiment que l’expiration de la TPA en juillet éliminerait la maigre chance qui subsiste actuellement de conclure le Cycle de Doha en difficulté d’ici fin 2007. De nombreux Démocrates sont toutefois peu disposés à proroger la TPA, essentiellement en raison de préoccupations concernant ce qu’ils perçoivent comme des protections de l’environnement et du travail insuffisantes dans les accords commerciaux bilatéraux. Une option dont dispose le gouvernement serait donc de rechercher une prorogation de la TPA pour le Cycle de Doha uniquement, bien que certains analystes prédisent que le Congrès ne l’accorderait que si un " accord réel " pour les exportateurs américains semblait en perspective.
Ce dernier argument est d’autant plus vraisemblable que dans certains domaines, l’attitude des démocrates pourrait peu différer de celle des républicains. Leur politique sera également déterminée par la nécessité de conserver leurs partisans et électeurs ruraux en perspectives des élections de présidentielles de 2008. Ils seraient donc très peu disposés à autoriser des réductions significatives dans les dépenses agricoles. Ils pourraient plutôt préférer la réécriture de la Farm bill sur la prorogation.
L’histoire récente montre qu’en matière commerciale, le législateur américain est très réticent à faire la moindre concession lorsqu’il s’agit de " sacrifier " quelques intérêts américains. Les propositions en faveur d’une reformulation de la législation sur les dépenses agricoles pourraient être lues comme une reconnaissance implicite du fait que les législateurs ne croient plus que des progrès suffisants soient possible dans les négociations du Cycle de Doha pour justifier le maintien de l’autorité conférée à l’administration de conclure des accords commerciaux.
Dans un tel contexte d’incertitude, les Etats-Unis pourraient bien apparaître comme un membre peu crédible dont les positions de négociations n’ont pas la légitimité requise pour emporter l’adhésion des autres membres de l’OMC.
En l’absence d’une prolongation du TPA, il appartiendra au congrès de faire un choix, disposition après disposition, dans les accords ficelés, au lieu de les prendre dans leur ensemble. Et cela donne beaucoup de crédit aux analyses qui estiment que compte-tenu de incertitude qui prédomine dans la politique américaine, le cycle de Doha pourrait bien aller jusqu’en 2009, après l’arrivée d’une nouvelle administration américaine plus à même de se voir conférer le TPA.
D’ici là, les nombreux non membres qui, pour diverses raisons, ne peuvent influencer le cours des négociations, se verront bien contraints d’attendre que les " major players " se décident à faire avancer les choses. Pendant qu’ils attendent, quelques initiatives seront prises par le FMI, la Banque mondiale ou le G8 pour maintenir " l’espérance de vie meilleure. " Telle est la démocratie dans sa version commerciale multilatérale.