Passerelles Synthèse • Volume 5 • Numéro 7 • Aoùt 2006
Suspension du Cycle de Doha pour une durée indéterminée, après l’échec des discussions du G-6
Le Cycle de négociations commerciales de Doha a été gelé, le 24 juillet dernier, après qu’une réunion des ministres de six grandes nations commerciales clés eut buté sur des divergences concernant la manière de réduire les subventions agricoles et les droits tarifaires. On ne sait ni quand - ni si - les discussions, démarrées il y a près de cinq ans, seront relancées. Selon Kamal Nath, ministre du commerce indien, bien qu’il ne soit pas mort, le Cycle " se trouve entre les soins intensifs et le crématoire. " " Il ne sera pas possible d’achever le Cycle d’ici fin 2006 " a déclaré Pascal Lamy, Directeur général de l’OMC, lors d’une réunion formelle de toutes les délégations des Membres, après que les ministres de l’UE, des États-Unis, de l’Australie, du Brésil, de l’Inde et du Japon - le groupe dit du G-8 - n’ont pas été en mesure d’aplanir leurs divergences. En déclarant que " les écarts restent trop profonds ", il a recommandé la suspension des discussions pour une période indéterminée. Cette " pause ", a suggéré Lamy, fournirait aux Membres l’occasion d’examiner ce qui était en jeu et de reconsidérer leurs positions. Les Ambassadeurs, lors de la réunion, ont soutenu cette recommandation, en déclarant qu’ils partageaient sa déception et qu’ils restaient attachés à la conclusion d’un accord. La suspension met un terme à toutes les négociations actuellement en cours à l’OMC. Une autre réunion ministérielle du G-6, qui avait été fixée pour la fin de la dernière semaine de juillet, a été annulée. Lamy a déclaré que la fin de la pause dépendrait des Membres.
Des récriminations acerbes ont fusé, à la suite de la rupture des discussions, en particulier entre l’UE et les États-Unis. Bruxelles en fait porter la responsabilité à Washington, pour avoir refusé de consentir de nouveaux abaissements des subventions agricoles ; Washington riposte que l’UE a offert trop peu d’accès aux marchés pour qu’une telle avancée soit possible. Nombre des ministres ont soutenu que les divergences n’étaient pas insurmontables. Le ministre des Affaires étrangères brésilien, Celso Amorim a imputé la rupture des discussions à une absence de " volonté politique ".
L’agriculture, cause de la rupture
Ce que beaucoup décrivent comme la crise la plus grave au cours des dix ans d’existence de l’OMC survient juste un peu plus d’une semaine après que les Chefs d’État de grands pays industrialisés et en développement ont pris l’engagement, lors du Sommet du G-8, à Saint-Pétersbourg, de faire preuve de plus de flexibilité dans les discussions commerciales.
Lamy soutient depuis longtemps que le déblocage des négociations nécessiterait des progrès parallèles sur un ‘triangle’ de questions : les États-Unis auraient à accepter des abaissements plus profonds du soutien interne pour les produits agricoles ; l’UE à élargir l’accès aux marchés pour les produits agricoles ; et des pays en développement, tels que le Brésil et l’Inde, à abaisser les droits tarifaires industriels. Chaque groupe exhorte les autres à bouger en premier. Bien que Lamy ait déclaré que certains chiffres de compromis potentiels avaient été avancés de manière informelle au cours de la réunion de 14 heures du G-6, le 23 juillet dernoer, les divergences sur l’agriculture étaient si prononcées que les tarifs industriels n’ont même pas été directement abordés.
A la suite du dernier revers, de nombreux gouvernements ont promis de redoubler d’efforts pour rechercher des accords commerciaux bilatéraux et régionaux, ce qui est déjà dénoncé comme une source d’affaiblissement du système commercial multilatéral.
Accusations réciproques de l’UE et des Etats-Unis en ce qui concerne les subventions et l’accès aux marchés
L’UE a ouvertement imputé l’échec des discussions à l’intransigeance américaine. " Nous avions été chargés par les Chefs de gouvernement du G-8 de nous réunir pour indiquer une plus grande flexibilité, et j’estime que chacun de nous l’a fait, sauf les États-Unis, " a déclaré le Commissaire européen au commerce, Peter Mandelson après l’arrêt des discussions. " Les États-unis étaient peu disposés à accepterou à reconnaître la flexibilité dont les autres faisaient preuve dans la salle et en conséquence, ne se sont pas sentis en mesure de faire preuve de flexibilité sur la question des subventions agricoles. "
Selon les projections, la proposition américaine visant à réduire de 53% les subventions ayant des effets de distorsion des échanges abaissera la limite des dépenses actuelles de ce pays de 48,2 milliards de dollars US à approximativement 22,5 milliards - ce qui est toujours plus élevé que les 19,7 milliards de dollars actuellement versés pour de tels paiements l’an passé. Les diplomates d’autres délégations se sont également dits déçus que les États-Unis, soient les seuls parmi les Membres du G-6 à n’avoir présenté aucune nouvelle proposition au cours de la réunion.
Washington a riposté avec ses propres accusations. Le 25 juillet, la mission commerciale américaine à Genève a publié une déclaration qualifiant de " faux et trompeurs " les points de vue formulés par l’UE, et a averti que " les accusations et les reproches " de Bruxelles risquaient de compromettre " les rares chances qu’il reste de sauver le Cycle de Doha. "
Les responsables américains insistent sur le fait qu’ils étaient venus à Genève prêts à offrir des abaissements additionnels de leurs subventions internes, mais qu’ils ne l’avaient pas fait uniquement parce l’UE et l’Inde n’avaient pas été en mesure de présenter proposer des améliorations significatives sur l’accès aux marchés pour les produits agricole. Selon Schwab, lorsqu’en privé, elle avait fait part à Lamy des flexibilités que les États-Unis proposaient, celui-ci avait concédé que les divergences entre les positions des Membres restaient irréconciliables. Les États-Unis ont poursuivi leur critique des exceptions aux abaissements tarifaires agricoles que l’UE et de nombreux pays en développement préconisent, en soutenant qu’ils recherchaient des vides juridiques pour éviter la libéralisation.
Rejetant les plaints américaines, Mandelson a déclaré qu’au cours de la réunion du G-6, l’UE avait proposé de partir de la proposition initiale visant un abaissement moyen des tarifs agricoles de 39% à près de 51% - " proche du niveau de [54%] demandé par le G-20 de pays en développement. " Il a également déclaré avoir indiqué qu’il était " prêt à discuter du chiffre et du traitement des produits sensibles, " qui feront l’objet d’abaissements tarifaires plus faibles, en échange de l’élargissement des contingents d’importation. Le Secrétaire à l’agriculture américain, Mike Johannes, a soutenu que Bruxelles exagérait la mesure dans laquelle ces contingents étaient susceptibles de s’élargir dans le cadre de sa proposition.
Washington a demandé des abaissements tarifaires de près de 66% et souhaite que l’UE convienne d’abaissements tarifaires plus importants, car ceux-ci serviront de base pour le calcul de l’accroissement de l’accès en faveur de marchés en expansion de pays en développement tels que la Chine et l’Inde. Les groupes américains d’affaires et de soutien de l’agriculture, ainsi que les membres du Congrès, ont félicité Schwab et Johannes pour leur refus de bouger sur le soutien interne, en l’absence de gains d’accès aux marchés.
Nath accuse une différence ‘d’état d’esprit’
Rendu furieux par les revendications américaines, le ministre indien a déclaré que Washington cherchait à évincer des millions de producteurs pratiquant une agriculture de subsistance en subventionnant ses produits. Selon Nath, le principe selon lequel les abaissements de subventions devraient être payés par un élargissement de l’accès aux marchés représentait une différence ‘d’état d’esprit’ qu’il faudrait transcender pour que le Cycle soit mené à bien. Les subventions ayant des effets de distorsion des échanges " ne devraient pas exister, pour commencer, " a ajouté Nath, et " s’il est demandé aux pays en développement de payer pour la suppression de ces distorsions, je crains que cela ne marche pas. "
Nath a mis l’accent sur le fait que la position américaine revenait à renégocier le Cadre de juillet 2004 et la Déclaration de HongKong, qui prévoyaient de permettre aux pays en développement de désigner les ‘produits spéciaux’ devant bénéficier d’un traitement plus flexible, sur la base des besoins en matière de sécurité alimentaire, de garantie des moyens d’existence et de développement rural. L’Inde cherche à désigner jusqu’à 20% des produits comme ’spéciaux’, mais, selon des sources, Nath avait fait preuve d’une certaine flexibilité sur la question, au cours des discussions.
Brésil et Inde : avancées de la part de l’UE, le soutien interne reste l’obstacle de taille
Tant Nath qu’Amorim ont reconnu des " avancées " de la part de l’UE sur l’accès aux marchés. Selon Amorim, Bruxelles était néanmoins en deçà de la proposition du G-20, en particulier en termes des abaissements significatifs qu’elle proposait pour les droits tarifaires les plus élevés. S’exprimant à Genève, juste après la réunion, les deux dirigeants du G-20 ont laissé entendre que le refus de Washington de bouger sur le soutien interne était la principale cause du blocage, bien qu’ils aient refusé de pointer quiconque du doigt de manière précise. " Tout le monde a mis quelque chose sur la table, sauf un pays, qui a déclaré " nous ne voyons rien sur la table ", a déclaré Nath. Amorim qui a admis que le soutien interne " était le domaine dans lequel nous étions plus nettement en retard. "
Préserver ce qui est sur la table
Lamy a attiré l’attention des Membres sur le risque de voir disparaître les propositions existantes sur la table de négociation, par exemple l’élimination des subventions à l’exportation pour les produits agricoles, l’accès aux marchés en franchise de droits et sans contingents pour les exportations des pays les moins avancés (PMA) (bien qu’avec des exceptions significatives) et les abaissements hâtifs sur les subventions au coton. La suspension des négociations a mis ces progrès " en veilleuse " a-t-il déclaré. Il s’était dit, au préalable, convaincu que les propositions existantes rendraient le Cycle de Doha deux à trois fois plus fructueux que les cycles commerciaux antérieurs. Exhortant les Membres à ne pas retirer leurs propositions, Lamy a laissé entendre qu’en réfléchissant sur ce qu’il y avait à perdre dans les discussions, les différents groupes modifieraient leurs positions.
Les délais politiques compliquent la relance
Les fiascos ne sont pas une nouveauté pour les négociations commerciales globales. Le Cycle d’Uruguay avait capoté en décembre 1990 et n’avait repris qu’une année plus tard, lorsque le Directeur général du GATT avait pris la mesure controversée de proposer un accord de compromis, plus connu sous le nom de ‘Projet Dunkel’. A la suite de la débâcle de la Conférence ministérielle de Cancùn, en septembre 2003, le Cycle de Doha, lui-même, avait vu le gel des travaux de négociation pendant près de quatre mois, avant que les États-Unis n’aident à relancer les discussions, début 2004.
Les responsables de nombreux pays ont laissé entendre que l’opposition ferme des États-Unis à des abaissements des subventions additionnels était peut-être due au souhait de l’administration Bush de ne pas contrarier le lobby agricole influent avant les élections législative à mi-parcours de novembre prochain, qui font l’objet d’une rude bataille.
Mandelson a instamment invité le Président George W. Bush à demander au Congrès la prorogation de son " autorité de promotion du commerce " après mi-2007, ce qui semble peu probable. Il a également demandé à Bush d’opposer son veto aux tentatives visant à renouveler les programmes de subventions à l’agriculture existants, car ceci affaiblirait la capacité des Etats Unis à faire des concessions à l’OMC.
Certains analystes des milieux du commerce estiment que les négociations pourraient reprendre après les élections américaines de cet automne. D’autres pensent que le Cycle pourrait être gelé jusqu’en 2009, avec l’arrivée d’une nouvelle administration présidentielle à Washington plus à même de se voir accorder " l’autorité pour la promotion du commerce ". Sans cela, les États-Unis ne sont pas considérés comme un partenaire de négociation crédible - au plan multilatéral ou bilatéral - car le Congrès serait alors en mesure de faire un choix, disposition après disposition, dans des accords soigneusement ficelés, au lieu d’avoir à voter directement pour ou contre chaque ensemble. Des changements politiques sont également prévus ailleurs, avec un nouveau premier ministre attendu au Japon, à la fin de l’année et des élections présidentielles au Brésil et en France, en 2007
Amorim a néanmoins dit aux délégations, le 24 juillet, que "nous devons viser la reprise des négociations dans un avenir proche, plutôt que lointain. " Schwab doit se rendre au Brésil pour débattre des voies et moyens de faire progresser les négociations. Elle a déclaré qu’en se rendant en Asie du sud-est, où elle doit rencontrer ses homologues, en août, elle " ferait probablement une ou deux escales, en chemin, pour parler des négociations du cycle de Doha et des moyens de les relancer en septembre. " Une réunion du Groupe de Cairns, en septembre et un sommet de l’APEC (Asai-Pacific Economic Cooperation) en novembre fournissaient d’autres occasions de voir " où il y a des possibilités de sortir de l’impasse. "
Néanmoins le négociateur en chef sud-africain, Xavier Carim, a déclaré au quotidien de Johannesburg, Business Day, que les perspectives paraissaient " assez sombres. " Selon un observateur des milieux du commerce, l’attitude des négociateurs avait paru presque étonnamment mesurée, après l’échec des discussions, mais qu’en raison des critiques de plus en plus acerbes faites par les uns et pas les autres, les pays pourraient avoir des difficultés à revenir à la table de négociation.
Si un accord négocié sur la réduction des paiements agricoles semble de moins en moins probable, il est possible que les pays en développement aient de plus en plus recours à des actions à l’OMC pour prendre en compte les plaintes contre les régimes de subventions des pays riches. Ceci, en retour, pourrait affaiblir le soutien gouvernemental au mécanisme de règlement des différends à l’OMC, selon plusieurs experts du commerce.
L’organisation caritative Oxfam International estime que la restructuration des discussions sera impossible, tant que les États-Unis et l’UE n’accepteront pas de réduire leurs subventions agricoles sans exiger en retour l’élargissement de l’accès aux marchés, de la part des pays en développement. " Donnez-leur quatre mois de plus, donnez-leur quatre ans de plus, donnez-leur quatre siècle de plus - mais tant que l’UE et les États-Unis n’auront pas apporté de changements fondamentaux à leurs offres, ces discussions ne seront pas favorable au développement," a déclaré Celine Charveriat, responsable de la Campagne Pour un commerce équitable, d’Oxfam. Le groupe d’affaires européen, Unice, a qualifié l’échec des discussions " d’inacceptable " et a mis en garde contre un " retour au protectionnisme. " Les groupes des textiles américains ont toutefois semblé soulagés par cet échec.
Pendant ce temps, dans un discours du 25 mai, Mandelson appelait à continuer à promouvoir un ‘ensemble du développement’, en dépit de la suspension générale. Ceci, a-t-il laissé entendre, impliquerait la poursuite des négociations sur des questions telles que l’aide pour le commerce, la facilitation des échanges, l’accès en franchise de droits et sans contingents pour les exportations des PMA et le traitement spécial et différencié (S&D). Les réactions préliminaires suscitées par la proposition ont été tièdes (Voir par ailleurs).