Passerelles Synthèse • Volume 6 • Numéro 8 • Septembre 2007
Accords commerciaux régionaux : La CNUCED met en garde contre les dangers des accords Nord-Sud.
Les accords de libre-échange (ALE) bilatéraux et régionaux Nord-Sud pourraient affaiblir le système commercial multilatéral et réduire la capacité des politiques à appuyer le développement et les changements structurels dans les pays en développement. Telle est l’une des leçons que nous pouvons tir du Rapport sur le Commerce et le développement 2007 de la Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement (CNUCED), présenté au public il a quelques semaines.
La CNUCED a noté qu’en raison de la lenteur des progrès dans les négociations commerciales multilatérales dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), il y a eu une profusion d’accords de libre-échange ou d’accords commerciaux préférentiels, régionaux et bilatéraux, dont un grand nombre entre pays développés et pays en développement. De tels accords peuvent fournir des gains transitoires en matière d’accès aux marchés et d’investissement étranger direct (IED) accru, mais peuvent également restreindre l’action gouvernementale qui peut jouer un rôle important pour la croissance à moyen et à long terme d’industries compétitives.
Selon le rapport, au lieu de souscrire au ” nouveau régionalisme “, les pays en développement peuvent examiner d’autres domaines de coopération avec des partenaires de la même région géographique et ayant un niveau de développement économique similaire, dans l’esprit du vrai régionalisme. Ceci pourrait les aider à renforcer leurs propres stratégies de développement national et d’intégration dans l’économie mondiale, en profitant des avantages de la proximité, de la similarité d’intérêts et de la complémentarité économique, soutenait le rapport.
Lors d’un point de presse tenu suite à la publication du rapport, le Secrétaire général de la CNUCED, Supachai Panitchpakdi, déclarait que les pays en développement devaient se montrer prudents en concluant des accords commerciaux bilatéraux ou régionaux, et devaient plutôt rechercher la libéralisation des échanges dans un cadre multilatéral, tout en menant une coopération de politique active avec les pays en développement de leur propre région ou ayant une proximité géographique. Il a également déclaré que les ALE Nord-Sud pouvaient offrir certains gains immédiats en matière d’accès au marché et d’accroissement des entrées d’IED, mais qu’ils ont tendance à lier les mains des gouvernements et à réduire l’espace de politique.
Selon le rapport, le nombre d’accords commerciaux bilatéraux et régionaux officiellement signalés à l’Accord général sur les droits de douane et le commerce (GATT/OMC) s’était accrue de 20 en 1990 à 86 en 2000 et 159 en 2007. Nombre de ces nouveaux pactes ont été passés entre pays en développement et pays développés, rehaussant ainsi la proportion de traités entre ces deux groupes de pays, de 14% du nombre total d’accords, en 1995, à 27% en 2007. La tendance à des accords commerciaux bilatéraux ou régionaux Nord-Sud résulte en partie d’un sentiment de frustration de certains gouvernements face à la lenteur des progrès dans les négociations commerciales multilatérales, déclare le rapport.
Mais il peut également y avoir, pour les pays en développement, des désavantages potentiels, car de tels ALE exigent généralement une libéralisation de grande envergure de l’investissement étranger et de la passation des marchés publics, ainsi que de nouvelles règles sur certains aspects de la politique de la concurrence, des règles plus rigoureuses sur les droits de propriété intellectuelle et l’incorporation de normes du travail et de normes environnementales. De plus, nombre d’ALE contraignent les pays en développement à entreprendre une libéralisation du commerce des marchandises beaucoup plus ample et beaucoup plus profonde que celle convenue dans le cadre des arrangements de l’OMC.
En outre, le rapport indique qu’ alors que les engagements des pays en développement au titre de l’OMC réduisaient déjà l’espace de politique dont ces pays disposaient pour influer sur leur mode d’intégration à l’économie mondiale et la possibilité de développer des industries nationales compétitives à l’échelle internationale, nombre des éléments d’ALE de ce type réduisent cet espace encore davantage, dans certains cas de manière très significative.
Parce qu’ils impliquent des engagements réciproques, les ALE entre pays développés et pays en développement suppriment le traitement spécial et différencié dont peuvent bénéficier les pays en développement dans le contexte d’autres accords.
Le principe de réciprocité dans les ALE Nord-Sud désavantage les pays en développement par rapport à leurs partenaires pays développés, car les pays en développement s’engagent dans des relations commerciales libéralisées en étant à un stade de développement industriel national moins avancé, ce qui implique des capacités d’offre et de commercialisation plus faibles. Qui plus est, les pays en développement ont peu de possibilités de tirer profit des dispositions relatives à l’investissement figurant dans ces ALE. Afin de se conformer au principe de réciprocité, les pays en développement sont également contraints d’abaisser des droits de douane qui étaient à des niveaux relativement plus élevés, en particulier sur les produits industriels.
Les avantages que les pays en développement peuvent tirer des négociations bilatérales Nord-Sud sont restreints par le pouvoir de négociation généralement faible de ces pays et par la flexibilité de négociation limitée de leur pays développé partenaire.
Le rapport a également noté que les ALE ou ACR (Accords commerciaux régionaux) comprennent souvent des dispositions qui vont au-delà des règles et réglementations actuelles de l’OMC, dans des domaines tels que l’investissement, les droits de propriété intellectuelle, la politique de la concurrence et la passation des marchés publics. Ou ils couvrent des domaines qui ont été exclus de l’agenda des négociations commerciales multilatérales.
En conséquence, nombre de ces dispositions réduisent les options dont disposent les décideurs des pays en développement pour mener à bien des politiques proactives en appui à l’industrialisation et aux changements structurels. Un facteur qui limite l’accès au marché dans un APE ou dans un ACR, c’est le caractère restrictif des règles d’origine pour les biens exportés par le pays en développement partenaire ; il a été constaté, dans le cas de l’Alena, qu’elles neutralisaient les avantages d’un tarif préférentiel.
Les espoirs d’accès au marché peuvent en outre être frustrés par le recours fréquent, par les pays développés, à des obstacles non tarifaires tels que les réglementations en matière de sécurité sanitaire et les mesures antidumping, qui entravent les importations des pays en provenance des pays en développement. Par ailleurs, dans le cadre d’un ALE, un pays en développement est également tenu d’accorder un accès amélioré à son propre marché aux fournisseurs du pays en développement partenaire, par la réduction ou l’élimination des droits tarifaires et souvent également des obstacles non tarifaires.
La suppression des droits tarifaires et autres obstacles au commerce dans presque toutes les catégories de marchandises prive la politique agricole d’instruments importants et puissants qui, en plus de protéger ses industries naissantes, sont souvent indispensables pour améliorer, à long terme, les capacités d’offres du pays en développement, déclaré le rapport.
Un aspect particulier de l’accès au marché, c’est la passation des marchés publics, un domaine ciblé par l’OMC au travers d’un accord plurilatéral qui n’est pas obligatoire, et auquel peu de pays en développement ont en effet adhéré. Toutefois, nombre des ALE incluent déjà non seulement la transparence dans la passation des marchés publics, mais aussi dans l’accès au marché et les partenaires à un ALE bénéficient du droit au traitement national pour entrer en concurrence pour la passation des marchés publics.
Le rapport a noté que les ALE et les ACR bilatéraux impliquent également la libéralisation des services eu égard au commerce transfrontières des services, ainsi que l’établissement d’entreprises de services étrangères et leurs investissements. Contrairement à l’approche de la liste positive favorable au développement, de l’OMC, il y a, chez les pays développés, en particulier les États-Unis, une tendance à chercher convaincre les pays en développement d’adopter une liste négative, ce qui n’est peut-être pas dans leur intérêt.
L’inclusion des droits de propriété intellectuelle (DPI) dans les accords commerciaux bilatéraux et régionaux Nord-Sud a été perçue de manière critique par de nombreux observateurs, a déclaré le rapport. Comme pour d’autres questions litigieuses dans les négociations à l’OMC, les DPI sont devenues un problème dans les accords bilatéraux et régionaux Nord-Sud, avec quelques pays développés majeurs qui cherchent à réaliser des objectifs qui vont au-delà de l’Accord de l’OMC sur les ADPIC. Ainsi, nombre d’accords commerciaux régionaux et bilatéraux réduisent la capacité des gouvernements à établir leurs propres critères de brevetabilité ou à recourir à d’autres flexibilités telles que l’octroi de licences obligatoires, comme instrument de politique.
En bref, comme l’a dit le rapport, les ALE Nord-Sud bilatéraux ont le potentiel de fournir au pays en développement partenaires de nouvelles opportunités commerciales considérables. Toutefois, les préférences négociées par un pays en développement avec un partenaire développé peuvent s’éroder rapidement si le même pays développé conclut également des ALE avec d’autres pays en développement. De plus, si les futurs ALE Nord-Sud sont conçus sur le modèle de ceux négociés jusqu’ici, il est probable qu’ils réduiront considérablement ou supprimeront totalement les options et instruments dont dispose un pays en développement pour chercher réaliser ses objectifs de développement.
Dans leurs efforts visant à inclure des chapitres sur les ” thèmes de Singapour “, tels que l’investissement, la politique de la concurrence et la passation des marchés publics, ainsi que d’autres domaines qui ont été exclus de l’agenda des négociations commerciales multilatérales, les ALE sont donc un vecteur majeur pour une intégration plus profonde.
Ils rendent irréversibles des réformes orthodoxes qui ont un bilan assez modeste en matière de renforcement de la croissance et de changement structurel dans les pays en développement, et dont les principes sous-jacents font l’objet de critiques croissantes, notamment de l’intérieur des Institutions financières internationales.
Il serait donc sage pour les pays en développement de faire preuve de prudence et de ne se pas se précipiter dans des ALE bilatéraux ou régionaux Nord-Sud. En évaluant les avantages et les coûts économiques et sociaux potentiels de l’entrée dans de tels accords, ces pays devraient prendre en compte non seulement l’impact potentiel sur les exportations et les importations résultant de l’ouverture des marchés, mais aussi l’impact de ces accords sur leur capacité à recourir à des options et à des instruments de politique alternatifs dans la recherche d’une stratégie de développement à long terme.
En dépit de la tendance générale à la mondialisation, l’intégration régionale entre pays en développement peut être bénéfique pour le développement à long terme et peut aider ces pays à développer leurs capacités économiques afin de pouvoir être compétitifs sur la scène globale. Toutefois, pour ce faire, dit le rapport, les pays devrait non seulement s’appuyer sur la libéralisation des échanges, mais aussi la coopération régionale devrait comprendre des actions conjointes coordonnées dans des domaines de politique qui renforcent les possibilités de croissance et de changement structurel dans les pays en développement, notamment les politiques macroéconomiques, financières, industrielles et celles en matière d’infrastructures.
Il semble y avoir un potentiel non exploité de coopération régionale plus étroite entre pays en développement dans ces domaines, qui pourraient également ajouter des options de politiques à celles disponibles au niveau national. La coopération régionale entre pays en développement en vue d’améliorer les structures du transport, de fournir l’information commerciale et de mettre en commun les ressources dans des domaines tels que l’énergie, l’alimentation en eau, la recherche et le développement, et la production de connaissances, peut être cruciale pour la réussite des stratégies de développement.
La proximité géographique offre toujours des avantages considérables en cette ère de mondialisation économique et la coopération régionale entre pays en développement a également le potentiel d’appuyer les plans de développement nationaux et de compenser certaines des lacunes de la gouvernance économique globale. Pour nombre de pays en développement, une orientation régionale impliquant des partenaires ayant un niveau de développement similaire peut être une option plus viable que la focalisation exclusive sur le marché mondial, a déclaré le rapport.
Le rapport a noté qu’au cours des 20 dernières années, le commerce intra-régional dans toutes les régions en développement avait enregistré une expansion plus rapide que le commerce extrarégional.
Le commerce intra-régional connaît la croissance la plus rapide entre pays en développement de l’Asie de l’est, depuis le milieu des années 80, et représente aujourd’hui près de 50% du total des échanges de cette région. En Afrique, bien que la part du commerce intra-régional dans le commerce africain total ait également augmenté, elle est toujours inférieure à 10% du total des échanges de ce continent. Le commerce intra-régional en Amérique latine, à l’exclusion du Mexique, a enregistré des hausses significatives depuis la fin des années 80, et se situe à 30% du total des échanges de cette région.
Selon la CNUCED, ce n’est pas uniquement le rythme relatif de l’expansion des échanges qui fait de l’intégration régionale une stratégie prometteuse pour l’accélération du développement économique, mais, ce qui est plus important, c’est la composition des exportations. Elle a une forte influence sur la croissance à long terme.
Dans toutes les régions, la part des produits manufacturés, notamment ceux à relativement forte intensité de compétences et de technologie, dans le commerce intra-régional, est beaucoup plus élevée que la part de tels biens dans le total des échanges. Ceci a une implication claire, qui est que l’accroissement de l’activité économique régionale appuie la modernisation et la diversification industrielles.
Le rapport a constaté qu’il y a des ” biais géographiques ” apparents liés au commerce et à la croissance économique. Les programmes de coopération formels sont plus aisés à arranger entre voisins ; la proximité entraîne la baisse des coûts du transport ; les connaissances tacites se développent sur la base d’interactions répétées ; et les retombées de la technologie et de la pratique des affaires sont plus probables, en raison de similarités de climat, de culture, de langue et d’autres facteurs. La coopération devrait s’étendre à la politique publique, de l’amélioration de la logistique des échanges, et des infrastructures du transport et de l’énergie, au développement de la coopération financière plus étroite et à des approches coordonnées ou commune de la politique monétaire et industrielle, a déclaré le rapport.
Reconnaissant que des disciplines multilatérales pourraient mener à un rétrécissement de l’espace de politique nationale pour les pays en développement, la coopération économique régionale peut fournir certains moyens d’aider les pays à mieux affronter la mondialisation. De ce point de vue, les institutions régionales pourraient combler les lacunes des structures de gouvernance économique, par exemple, en assurant une protection contre la volatilité des taux de change. Il n’existe toutefois pas de schéma pour une telle coopération : ” La forme que prend une telle coopération dépend non seulement des circonstances historiques, géographiques et politiques spécifiques d’une région, mais aussi du poids relatif conféré aux force du marché et à l’intervention de l’État. ”
Des domaines prometteurs pour la coopération régionale active peuvent comprendre des mesures apparemment simples telles que la facilitation des échanges et du transit et la dissémination des renseignements commerciaux, a déclaré le rapport.
Le rapport a noté, de plus, que la coopération régionale peut aider les pays en développement à s’attaquer aux insuffisances du système financier international dans trois domaines : l’offre de facilités de paiements régionales et le financement de la balance des paiements à court terme ; l’offre de financement du développement à long terme ; et la protection contre la volatilité des taux de change et la distorsion des monnaies, qui peuvent fausser les flux d’échanges et compromettre des relations commerciales fructueuses.
Puisque le système financier au niveau global manque d’instruments appropriés pour réduire la volatilité des marchés financiers internationaux et son impact sur les pays en développement, la coopération régionale dans les politiques monétaires et en matière de taux de change est devenue une question importante dans tous les pays en développement, a observé le rapport.
Sources: Cnuced, Third world network.