PontesVolume 8Número 2 • abril de 2012

A Rio+20 e a participação da sociedade civil


by Carina Costa de Oliveira

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Um dos maiores desafios da Rio+20 é garantir a efetiva participação da sociedade civil nas discussões dos documentos preparatórios para a Conferência. Essa participação tem sido desordenada e pouco efetiva na influência e produção dos documentos oficiais. Este artigo busca desenvolver essa problemática, sob o argumento de que esse quadro pode ser explicado pela ausência de critérios claros para garantir tal participação e pela dificuldade da própria sociedade civil em se articular.

A quantidade e a diversidade de atores dificulta a participação organizada da sociedade civil, a qual engloba, entre outros atores, empresas, comunidades indígenas, academia, sindicatos, jovens e mulheres. Cada um destes atua em setores diferentes, os quais estão diretamente ligados aos temas da Rio+20 – tais como siderurgia, construção e academia.

A inexistência de regras claras sobre a forma de participação da sociedade civil diminui sua capacidade de influenciar os debates. Nesse sentido, a Rio+20 é um laboratório de experiência que pode suscitar a necessidade de normas mais específicas, que possam garantir a participação efetiva da sociedade civil em processos futuros de negociação de documentos oficiais.

Para tanto, é necessário observar: i) o contexto da participação desordenada da sociedade civil na Rio+20; ii) a falta de critérios para garantir a efetiva participação da sociedade civil; iii) as dificuldades da própria sociedade civil em se articular para contribuir com debates; e iv) a necessidade de regras que garantam a efetiva participação.

A (desordenada) participação da sociedade civil na Rio+20

Até o dia 1º de novembro de 2011, foram apresentadas 677 propostas para a elaboração do Draft Zero para as negociações da Rio+20, após uma chamada realizada no site da Organização das Nações Unidas (ONU) especialmente dedicado à Conferência[1]. A chamada foi realizada com mais de seis meses de antecedência do prazo final.

Mais de 450 representantes da sociedade civil – denominados major groups – enviaram recomendações. De acordo com o site da ONU[2], os Estados contribuíram com 100 propostas (15% do total); os grupos políticos (como o G-77+China) com 5 (1% do total); as integrações regionais com 5 (1%); a ONU e outras organizações internacionais com 74 (11% do total); e os major groups com 493 (73% do total). Mesmo que tenha existido uma chamada aberta para propostas – o que já é um grande avanço –, essa participação não foi realizada de forma ordenada.

Os major groups contribuíram com propostas na interface dos temas centrais da Conferência (economia verde e governança para o desenvolvimento sustentável) com áreas como energia, comércio, cidades, tecnologia, oceanos, consumo e produção. As organizações estendem-se de uma organização não-governamental (ONG) que protege montanhas[3] até associações de carvão[4].

Finalizado o prazo de envio das propostas, os major groups foram divididos em sete diferentes setores: negócios e indústria; indígenas; comunidade científica e tecnológica; crianças e jovens; mulheres; agricultores; trabalhadores e sindicatos[5]. Essa divisão dos major groups – cuja metodologia deve ser objeto de um debate mais aprofundado – foi realizada apenas posteriormente à chamada de propostas.

A definição dos núcleos temáticos dos major groups também ocorreu apenas em um momento posterior à chamada. Isso dificultou a organização dos setores sem um entendimento apurado acerca de “economia verde” e “marco institucional para o desenvolvimento sustentável”. Dessa forma, a qualidade e a profundidade das propostas foram comprometidas pela falta de especificidade e precisão dos temas para o público médio.

O resultado foi uma participação desordenada e pouca efetiva. Embora os major groups tenham respondido pela maior parte das propostas (73%), o Draft Zero para as negociações reflete muito mais a proposta dos 15% sujeitos de direito[6]. À luz dessa lacuna, é pertinente indagar a forma com que a participação da sociedade civil foi organizada e promovida no contexto dessa consulta pública, conforme será analisado a seguir.

A falta de critérios voltados a uma participação efetiva

A falta de critérios para as chamadas de participação da sociedade civil diminui a capacidade dessas propostas de influenciar os debates. É possível apontar dois critérios que seriam fundamentais nesse sentido: a apresentação de temas mais precisos; a divisão das propostas por setores desde o início do processo de consultas.

Não há como existir uma participação efetiva da sociedade civil em debates pautados em temas muito abstratos – como economia verde e desenvolvimento sustentável. Até hoje, não existe uma formulação clara sobre desenvolvimento sustentável[7], ou mesmo sobre economia verde. A noção de desenvolvimento sustentável é utilizada tanto para justificar políticas públicas como para ilustrar o comportamento cívico de uma empresa e para mobilizar o cidadão a cuidar do planeta. Com relação à economia verde, o termo tem sido analisado como uma resposta às múltiplas crises que o mundo tem enfrentado em temas como clima, alimentação e crescimento econômico[8].

O problema é que, quando se trata de garantir direitos e de implementar políticas que pretendam conectar os aspectos ambientais, sociais e econômicos, a vinculação a uma expressão abstrata imobiliza todo o seu potencial. Cada setor (como as indústrias e os sindicatos) possui peculiaridades. Sendo assim, o conceito ou o princípio da “economia verde” poderia ser implementado de uma maneira mais efetiva se fosse baseado em exemplos específicos de como cada setor poderia integrar os aspectos econômicos, sociais e ambientais em suas atividades. Com isso, cada setor poderia ter apresentado propostas mais concretas com relação a seu âmbito de atuação.

O segundo critério proposto decorre da necessidade de fomentar a organização da sociedade civil. A partir do momento em que há uma chamada para que a sociedade civil contribua com a análise de um tema específico (como de profissionais de ciências sociais para tratar de temas como a inserção das comunidades indígenas no processo decisório), esse fato é um incentivo para que os atores de setores específicos que trabalhem com esse tema se organizem em rede. Este último critério decorre da percepção de que a própria sociedade civil enfrenta dificuldades para se articular e para contribuir em processos de consultas.

As dificuldades de articulação

A capacidade de articulação dos setores da sociedade permite uma participação mais qualificada, capaz de influenciar os processos de decisão. Essa percepção pode ser observada em dois exemplos: a experiência com o Fórum de Sustentabilidade da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas (FGV) sobre a Rio+20[9]; e a participação na rede “The Access Iniciative” (TAI).

O Fórum de sustentabilidade da FGV Rio+20 é um site de debates cujo objetivo é fomentar as discussões sobre os temas da Conferência. A expectativa do evento era articular diversos setores da sociedade civil (como empresas, comunidades indígenas e academia) e, com esse fim, houve uma ampla divulgação da iniciativa, além de ter sido criado um fórum aberto a todos na Internet.

No entanto, apenas juristas – e aqueles interessados em temas de sustentabilidade –, alguns membros de ONGs e estudantes de direito participaram de fato do debate. Considerando que o site foi lançado por um Programa em Direito em Meio Ambiente (PDMA), no âmbito de uma Escola de Direito (FGV Direito Rio), parece plausível supor que somente aqueles que se sentiam “pertencentes” a esse setor tiveram interesse em participar do debate.

Desse modo, embora não tenha sido cumprido o objetivo inicial de fazer recomendações com base em diversos setores, houve um resultado positivo: foi elaborada uma proposta com mais de 200 recomendações para o Secretariado da Rio+20. Esse resultado bem-sucedido está associado à especificação, no site, de mais de 70 temas relacionados à ideia de economia verde, bem como de esforços voltados a esclarecer o que constitui o marco institucional para o desenvolvimento sustentável.

Cabe destacar que essas propostas foram integradas com a atividade de uma rede de juristas coordenada pelo Centre International de Droit Comparé de l’Environnement (CIDCE)[10]. Participaram desse trabalho juristas da Europa, África, Ásia, América do Norte e América do Sul, cuja interação culminou com a elaboração de uma proposta com mais de 400 recomendações para o Secretariado da ONU e cerca de 200 páginas.

O segundo exemplo de possível articulação da sociedade civil envolve a militância por um tema específico. A rede TAI é formada por diversos setores que reivindicam a implementação do princípio 10 da Declaração do Rio, que estabelece o compromisso dos governos em garantir aos cidadãos o acesso à informação, participação e justiça em questões ambientais[11]. Trata-se de uma coalizão global composta por 150 organizações da sociedade civil, entre centros de pesquisa e ONGs, que trabalham com diversos temas (direitos humanos, meio ambiente e agricultura[12], por exemplo). O Secretariado Global da TAI é coordenado pelo Think Tank World Resources Institute (WRI), situado em Washington DC. No Brasil, a rede é representada pelo PDMA.

Para a Rio+20, a rede logrou mobilizar seus membros para propor recomendações referentes à implementação do Princípio 10[13]. No âmbito nacional, a TAI promoveu a campanha “3 Demandas” (ou “3D”), dentro da qual cada integrante da rede elaborou 3 reivindicações relacionadas ao princípio 10, com a ambição de que estas fossem implementadas em seu país de origem[14].

Ainda, as organizações da América Latina têm se reunido constantemente para que, além dos pedidos realizados junto a seus governos, exista um resultado formalizado mediante uma convenção pautada no princípio 10, no âmbito da Comissão Econômica para América Latina e Caribe (CEPAL) ou da Organização dos Estados Americanos (OEA).

A partir do momento em que há uma organização setorial (como a de juristas) ou uma organização da sociedade civil por tema específico (como o caso da implementação do princípio 10), são ampliadas as capacidades de argumentação e influência na redação de documentos oficiais. No entanto, como muitos setores não dispõem de recursos financeiros ou institucionais para preparar recomendações, é preciso que as organizações internacionais ou os governos que abrem chamadas para a participação da sociedade civil facilitem esse processo.

A necessidade de regras que promovam a efetiva participação

Para que exista uma participação mais efetiva e organizada da sociedade civil, é preciso que os governos nacionais ou as organizações internacionais que realizam processos de consultas junto à sociedade civil façam chamadas sobre temas específicos, com a identificação de setores que estariam diretamente envolvidos com o tema. Quanto mais específico o tema – por exemplo, cidades sustentáveis –, fica mais evidente como deve ser respondida a chamada.

Além disso, a indicação de setores que poderão estar diretamente envolvidos com o tema (como as indústrias ou os sindicatos) pode fomentar a própria organização da sociedade civil em redes, para que as propostas possam influenciar os debates.

* Professora e pesquisadora do PDMA da FGV-Direito Rio. Doutora em Direito Internacional pela Paris II – Panthéon Assas.

[1] Disponível em: <http://www.uncsd2012.org/rio20/index.html>. Acesso em: 16 mar. 2012.

[2] Disponível em: <http://www.uncsd2012.org/rio20/compdocument.html>. Acesso em: 16 mar. 2012.

[3] Disponível em: <http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?page=view&nr=291&type=12&menu=20&str=Mountains>. Acesso em: 16 mar. 2012.

[4] Disponível em: <http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?page=view&nr=69&type=510&menu=20&template=529&str=Mining>. Acesso em: 16 mar. 2012.

[5] Disponível em: <http://www.uncsd2012.org/rio20/comp_mgs.html>. Acesso em: 16 mar. 2012.

[6] Observar, por exemplo, a proposta dos Estados Unidos da América (EUA) com relação ao marco institucional internacional para o desenvolvimento sustentável e o que foi apresentado como proposta para o tema no Draft Zero.

[7] O conceito de desenvolvimento sustentável, teoricamente positivado no Princípio 3 da Agenda 21, trata de “atender equitativamente às necessidades, em termos de desenvolvimento e de ambiente, das gerações atuais e futuras”. A grande questão é: de quem seriam essas necessidades? Quais seriam essas necessidades? Uma pequena pista para a construção da juridicidade do termo ocorreu na decisão de 2005 da Corte Permanente de Arbitragem da Haia, que teve como Partes a Holanda e a Bélgica. A Corte ponderou o direito da Bélgica de construir uma ferrovia, garantida por um tratado de 1939, com o direito de a Holanda demarcar áreas de proteção ambiental. Os custos foram equilibrados entre as partes para que a sociedade pudesse ter acesso ao transporte, para que a empresa pudesse realizar o seu empreendimento e para que o meio ambiente fosse protegido.

[8] De acordo com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), a economia verde resultaria no desenvolvimento do bem-estar e da equidade social, visto que reduz os riscos ambientais e a escassez ecológica.

[9] Disponível em: <http://riomais20.direitorio.fgv.br/>. Acesso em: 16 mar. 2012.

[10] Disponível em: <http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/56SubmissionRio20.pdf>. Acesso em: 16 mar. 2012.

[11] Disponível em: <http://www.accessinitiative.org/>. Acesso em: 19 mar. 2012.

[12] Para ver todos os membros, acessar: <http://www.accessinitiative.org/partners?page=2>. Acesso em: 16 mar. 2012.

[13] Disponível em: <http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?page=view&type=510&nr=306&menu=20>. Acesso em: 16 mar. 2012.

[14] Para ver as propostas apresentadas ao Brasil, ver: <http://direitorio.fgv.br/node/1547>. Acesso em: 16 mar. 2012.

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