PontesVolume 9Número 2 • março de 2013

China e seus acordos regionais e preferenciais de comércio: líder ou seguidora?


by Marina Amaral E. de Carvalho, Michelle Ratton Sanchez Badin, João Henrique Ribeiro Roriz e Lucas Tasquetto

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Com base no repertório de acordos de livre comércio assinados pela China desde a sua entrada na OMC, os autores analisam o perfil de negociação do país no que toca à iniciativa de regulação comercial na região asiática.

A China conta hoje com dez acordos de livre comércio, todos assinados após a acessão do país à Organização Mundial do Comércio (OMC), em 2001. Tais acordos podem ser classificados de acordo com a seguinte tipologia: i) acordos de integração regional – Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN, sigla em inglês) e Acordo de Comércio da Ásia-Pacífico (APTA, sigla em inglês); ii) acordos de integração econômica (Hong Kong, Taipei chinês e Macau); e iii) acordos bilaterais de comércio (Chile, Costa Rica, Nova Zelândia, Paquistão e Peru).

Nos dois primeiros grupos, os acordos visam a uma integração mais profunda como parte da construção da “Grande China”[1]. Contudo, também é verdade que os acordos de integração regional tratam da adesão a tratativas já existentes. Por fim, o último grupo de acordos foi negociado com países que têm empreendido uma estratégia de assinar acordos preferenciais com uma série de parceiros comerciais. Diante disso, este artigo busca identificar o perfil que a China tem adotado no estabelecimento desses acordos.

A integração regional dá a largada

Desde 2001, a China tem expandido o seu interesse por acordos regionais e bilaterais de comércio. Atualmente composto por China, Coreia do Sul, Índia, Laos e Sri-Lanka, o APTA foi o primeiro acordo assinado pelo país. Criado em 1975, o APTA é conhecido como o acordo preferencial de comércio mais antigo entre países em desenvolvimento na Ásia. Em termos comerciais, seu escopo é tímido e, enquanto fórum político, o APTA tem na relação China-Índia mais dissensos do que projetos de cooperação[2].

A China iniciou, em 2002, seu processo de adesão à ASEAN, com a assinatura de um Acordo-Quadro e de acordos específicos sobre comércio de bens (2004), serviços (2007) e investimentos (2009). Os acordos China-ASEAN permitem que os parceiros com diferentes graus de desenvolvimento na região adotem os compromissos em ritmos distintos – o que justifica a assinatura dos acordos específicos em diferentes momentos. Um importante passo com esse acordo foi o compromisso adotado pelos Estados membros com o reconhecimento da China como plena economia de mercado.

Ainda, as relações da China com grande parte dos membros da ASEAN são caracterizadas por desconfianças mútuas e interesses conflitantes: a China só estabeleceu relações diplomáticas formais com Indonésia e Cingapura em 1990, por exemplo. De forma geral, as relações de Pequim com os países dessa organização melhoraram significativamente nos últimos anos. Contudo, se compararmos esse quadro com a articulação da ASEAN com países de outras regiões, a China está longe de transformar a balança estratégica regional[3].

Uma das maiores questões que pode dificultar a aproximação da China com os países da ASEAN diz respeito às disputas territoriais no Mar do Sul da China, especialmente com Vietnã e Filipinas. Outros pontos de atrito são: i) a presença de outras potências regionais que competem pela aproximação com a ASEAN – como Austrália, Índia, Nova Zelândia (em 2005, a China teve negado pela ASEAN o seu pedido para excluir esses países da Cúpula do Leste Asiático) e Japão; ii) as estratégias da China e da ASEAN são voltadas à exportação e, portanto, mais concorrentes do que complementares; e iii) o crescimento do comércio e investimentos chineses nos países da ASEAN acompanhou o crescimento geral chinês, não refletindo necessariamente uma preferência chinesa pela região[4]. Talvez o maior limitador à aproximação da China com os países da ASEAN seja o envolvimento dos Estados Unidos na região[5]. Alguns países como Cingapura e Vietnã buscam contrabalancear a influência chinesa acercando-se de Washington; mesmo países percebidos como favoráveis a um estreitamento de laços com Pequim, como Malásia e Filipinas, não adotam uma estratégia de acoplamento de políticas externas.

Acertando as relações locais

O passo seguinte, ainda na região, foi a assinatura de acordo com territórios aduaneiros independentes, que possuem uma relação administrativa distinta ou politicamente conflituosa com a China – razão pela qual se auto-intitulam acordos de cooperação especiais. Esses acordos da China com Hong Kong e Macau apresentam foco regulatório distinto, potencialmente justificado pelos interesses políticos existentes nessa relação bilateral.

No caso de Hong Kong, foi assinado o Acordo Quadro de Cooperação Econômica (ECFA, sigla em inglês), com a proposta de aumentar a cooperação e o intercâmbio comercial entre as Partes nas áreas de bens, serviços e investimentos. Esse acordo foi assinado em 2003 – quase simultaneamente ao acordo com o Governo da Região Administrativa Especial de Macau. Seis suplementos foram assinados ano a ano, no período de 2004 a 2009. Trata-se de uma aplicação do princípio “um país, dois sistemas”, que representa o caminho para a cooperação institucional e um importante marco econômico entre o continente e os territórios aduaneiros separados de Hong Kong e Macau.

Uma vez que Hong Kong e Macau já são territórios com abertura comercial ampla, as disposições desses acordos refletem concessões por parte da China – país que, nesse sentido, teria pouco a ganhar com a liberação comercial em bens de Hong Kong, por exemplo. O mesmo não se vislumbra em serviços: neste setor, há possiblidade de benefícios comerciais reais existirem tanto por parte de prestadores de serviços de Hong Kong como da China, em relação a terceiros países. Tais acordos propiciam um passo importante para a integração regional China-territórios especiais, sem impactar fortemente a economia chinesa[6].

Em sintonia com a bilateralização de acordos preferenciais

Após os passos iniciais na definição da relação comercial com os países da região, a China se empenhou em concluir seis outros acordos que assumem o caráter de acordo de livre comércio, celebrados bilateralmente com outros Estados. Esse passo coincide com a tendência global em concentrar mais esforços na celebração de acordos preferenciais de caráter bilateral do que em acordos de integração de caráter plurilateral[7].

Os novos acordos bilaterais apresentam características muito distintas entre si, e o padrão negocial parece se alterar à medida que a China aumenta suas relações comerciais internacionais e seu processo de abertura comercial.

Ainda com foco na região, notam-se as diferenças existentes nos acordos com Paquistão, Cingapura e Nova Zelândia. O acordo de livre comércio com Cingapura (2008) é um aprofundamento dos compromissos assumidos no âmbito da ASEAN, sobretudo no tocante a especificações sobre regra de origem e velocidade para desgravação tarifária[8]. O acordo com o Paquistão (2006) é um acordo padrão, com reduzido aprofundamento na liberalização comercial, explicável em parte por ser um dos primeiros acordos bilaterais de comércio celebrados pela China, bem como pelos interesses políticos e geográficos a ele adjacentes. O acordo com a Nova Zelândia (2008), por sua vez, traz elementos inovadores, com destaque para: a previsão de proteção ao consumidor, medidas especiais de salvaguarda em matéria agrícola, previsões sobre investimento (com cláusula de solução de controvérsias investidor-Estado) e a ênfase em livre-movimentação de pessoas no capítulo sobre serviços. Essa comparação sugere que acordos como o de Cingapura e o da Nova Zelândia sejam pautados por outros modelos regulatórios: no caso de Cingapura, o modelo ASEAN; e no caso da Nova Zelândia, seus próprios acordos bilaterais.

Outra frente dos acordos chineses diz respeito aos países da América Latina. Estes últimos são considerados abertos a negociações de acordos bilaterais de comércio, inclusive para regras mais densas ou rígidas do que aquelas da OMC. Com efeito, possuem esse perfil os acordos assinados pela China com Chile (2005), Costa Rica (2010) e Peru (2009). No caso do Chile, além da notável ambição de reduzir a tarifa zero fase por fase até cobrir 97% dos produtos em um prazo de dez anos, verifica-se uma longa lista de instrumentos de cooperação na parte final do acordo. Nesses três acordos, destaca-se a menção ao tema “agricultura” (eliminação de subsídios à exportação para bens agrícolas) e o reforço às exceções gerais relativas ao Artigo XX do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), como notas interpretativas sobre tal artigo e com um artigo específico voltado a questões de segurança nacional. O acordo de livre comércio com o Peru é mais recente e mais elaborado que o chileno, com capítulos específicos sobre, por exemplo, investimentos e solução de conflitos investidor-Estado (a Costa Rica tem um acordo separado sobre investimentos com a China).

À luz do acima exposto, observa-se que todos os acordos bilaterais de livre comércio assinados pela China envolvem disposições sobre redução tarifária, regras de origem, investimentos, medidas de defesa comercial, barreiras técnicas e medidas sanitárias e fitossanitárias. De forma mais limitada, aparecem disposições sobre subsídios (em especial na área agrícola) e propriedade intelectual.

Diferentemente do que se observa nos acordos preferenciais de comércio assinados por Estados Unidos e União Europeia (UE), não é concedido espaço a novos temas, como questões trabalhistas e meio ambiente, exceto em referências genéricas sobre cooperação. Contudo, nos acordos da China, em especial nos mais recentes e detalhados, medidas relacionadas à proteção da saúde pública, animal e vegetal e para defesa do meio ambiente são tomadas como exceções aos compromissos de liberalização e complementam notas interpretativas ao Artigo XX do GATT, além de enunciarem uma regra ampla em prol da segurança nacional, com a preocupação sobre informações tuteladas como segredo de Estados e elementos relativos à manutenção da paz e segurança por meios bélicos. Esta última parece ser uma característica específica dos acordos da China.

Notas finais

Desde a entrada da China na OMC, nota-se uma intensa participação em acordos regionais e preferencias de comércio por parte do país. Essa intensificação parece constituir um reflexo da abertura comercial da China, aliada à necessidade de colocar esse grande player em paridade com outros países que vêm adotando uma política substancial de celebração de acordos preferenciais. De fato, percebe-se que, no momento em que a China inicia seu processo de celebração de acordos preferenciais, muitos países – inclusive asiáticos – já possuíam diferentes acordos, bem como apresentavam uma abertura comercial expressiva. Assim, embora responsável por grande parte do volume de comércio mundial, a China parecia se deparar com a necessidade de inserção em um cenário regulatório internacional antes inexplorado.

A partir do pano de fundo acima descrito, a posição da China frente à celebração de acordos preferenciais de comércio gera a expectativa de que o país asiático um papel de liderança na negociação e apresentação dos textos regulatórios a serem negociados. No entanto, esse papel de liderança só parece se consolidar nos acordos mais recentes celebrados pela China – particularmente, nos acordos bilaterais com Peru e Costa Rica. Os acordos firmados em momentos anteriores – entre os quais, ASEAN, APTA, Cingapura e Nova Zelândia – denotam que a China, ao invés de assumir um papel de propositora do acordo, parece se incluir nas negociações para acompanhar uma tendência regulatória preexistente, não sendo o “hub” propositor da regulação.

Em síntese, a China não se enquadra como centro regulador dos acordos preferenciais de comércio desde o início de sua política de abertura comercial, mas parece estar desenvolvendo esse perfil no decorrer dos anos, talvez como resultado de uma estratégia política e comercial mais agressiva frente ao comércio internacional.

* Professora da Faculdade de Direito da PUC-SP; e advogada de BKBG Advogados. Bolsista IPEA (Pesquisa PNPD/IPEA 105/2010).
** Professora em tempo integral da Escola de Direito de São Paulo da FGV (Direito GV). Bolsista IPEA (Pesquisa PNPD/IPEA 105/2010).
*** Professor do curso de Relações Internacionais da Universidade Federal de Goiás. Bolsista IPEA (Pesquisa PNPD/IPEA 105/2010).
**** Doutorando em Relações Internacionais no IRI-USP. Bolsista FAPESP.

[1] Ver: Snyder, Francis. China, Regional Trade Agreements and WTO Law. In: Journal of World Trade, Vol. 43, No. 1, 2009, pp. 28-29.

[2] Ver: Wignaraja, G. Economic Reforms, Regionalism and Exports: Comparing China and India. Policy Studies 60. Honolulu: East-West Center, 2011.

[3] Ver: Lijun, S. China and ASEAN in Asian regional integration. In: Gungwu, W.; Yongnian, Z. China and the New International Order. Nova York: Routledge, 2008, pp. 256-278.

[4] Idem.

[5] Ver: Roriz, J. H. R. Regionalismos concorrentes no Leste Asiático e efeitos da crise financeira global. Boletim de Economia e Política Internacional, No. 12, out./dez., 2012, pp. 63-74.

[6] Ver: Antkiewicz, Agata; Whalley, John. China’s New Regional Trade Agreements. Economic Governance Programme of the Centre for International Governance Innovation, Waterloo, Ontario. 2005.

[7] Disponível em: <http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report11_e.pdf>.

[8] Disponível em: <http://fta.mofcom.gov.cn/english/index.shtml>.

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