PontesVolume 9Número 4 • maio de 2013

Governança do clima no Brasil: desafios e oportunidades entre setores e entes federativos


by Rafael Jacques Rodrigues

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Tomando por base o caso da Política Nacional sobre Mudança do Clima no Brasil, este artigo analisa os contrastes de sua implantação nos diferentes setores e entes federativos do país e identifica perspectivas de cooperação nessa seara.

O presente artigo busca identificar acertos e descompassos na relação entre os distintos níveis da administração pública brasileira – e entre a administração pública e outras esferas – no que diz respeito às políticas de mudanças climáticas voltadas à mitigação e adaptação. Nesse sentido, a efetiva implantação da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC)[i] adquire destaque, principalmente no que toca aos desafios para uma maior transversalidade da PNMC nos níveis federal, estadual e municipal. Reconhecendo a importância estratégica da mudança do clima na agenda de desenvolvimento internacional e nacional, advoga-se o fortalecimento das perspectivas de planejamento e gestão pública para o tema no Brasil, por meio de pacto social e federativo em bases mais abrangentes, sólidas e articuladas.

Embora as causas das mudanças climáticas estejam ligadas a processos globais, as políticas nacionais que versam sobre o tema – tanto de mitigação quanto de adaptação – possuem desdobramentos territoriais concretos. A governança da mudança do clima no Brasil será entendida aqui como o conjunto de processos decisórios ligados à questão, envolvendo relações de cooperação e conflito entre atores públicos e privados que buscam influenciar a organização e o uso do território segundo seus interesses e capacidades. Ao tocar em questões estratégicas – como energia, transporte, agricultura, saneamento, prevenção e combate ao desmatamento –, políticas, programas e ações ligadas ao enfrentamento das mudanças climáticas revelam seu caráter territorial, com efeitos para a União, os estados e os municípios.

Políticas e instrumentos de mitigação e adaptação no Brasil

Instituída em 2009, a PNMC elevou o tema das mudanças climáticas a um novo patamar institucional no Brasil. Além de estabelecer o compromisso voluntário de redução entre 36,1% e 38,9% das emissões do país projetadas até 2020 e fortalecer a posição do Brasil nas negociações internacionais sobre mudanças climáticas, a PNMC preencheu uma importante lacuna no quadro regulatório nacional, complementando outras políticas que possuem interface, direta ou indireta, com questões de mitigação e adaptação à mudança do clima.

A PNMC representa um importante avanço ao conjugar o uso de diversos instrumentos, como o Fundo Nacional para a Mudança do Clima (Fundo Clima)[ii] – mecanismo de financiamento vinculado ao Ministério do Meio Ambiente (MMA) – e os Planos Setoriais de Mitigação e Adaptação[iii]. A PNMC contribuiu para elevar, na administração pública, o alcance da discussão e das ações vinculadas ao tema. No entanto, para maior efetividade da PNMC, é preciso fortalecer o diálogo e a harmonização com outras políticas públicas. Ademais, sua implantação poderá ser beneficiada se, além de instrumentos de comando e controle – aplicados, por exemplo, nos esforços de prevenção e combate ao desmatamento –, houver incentivos econômicos, fiscais, tributários e creditícios, por meio de instrumentos como os pagamentos por serviços ambientais (PSA)[iv], o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) Ecológico[v] e as linhas de crédito para financiamentos específicos, a exemplo do Plano Agricultura de Baixo Carbono-ABC[vi].

A PNMC não é o único marco a ser observado no contexto do enfrentamento das mudanças climáticas no quadro federal. Conforme ilustrado pela Figura 1, há um importante referencial normativo e estratégico relacionado a temas como meio ambiente, recursos hídricos, recursos sólidos, mobilidade urbana, cidades, desenvolvimento regional, proteção e defesa civil. Um dos principais desafios é melhorar a coordenação entre a PNMC e outras políticas, programas e planos com os quais possui interface, tanto no nível federal, como estadual e municipal.

A coordenação federativa das ações voltadas à proteção do meio ambiente recebeu significativo reforço com a recente promulgação da Lei Complementar Federal n° 140/2011, que fixou normas para a cooperação entre União, estados, Distrito Federal e municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.


Alinhamentos e descompassos entre os níveis da administração pública

O enfrentamento das mudanças climáticas no marco da gestão pública necessita de diálogo entre as áreas administrativas, além de um conjunto variado e complementar de instrumentos. É possível observar, de forma positiva, que a maioria dos estados brasileiros já instituiu seus Fóruns Estaduais de Mudanças Climáticas e decretou leis instituindo suas Políticas Estaduais de Mudanças Climáticas. Além disso, alguns municípios já dispõem de Políticas Municipais de Mudanças Climáticas, também aprovadas por lei. Os princípios e objetivos dessas políticas robustecem o quadro institucional de que dispõe o Brasil para lidar com as ações de mitigação e adaptação.

Quando comparadas as leis estaduais de mudança do clima, observam-se semelhanças e divergências. Existem distinções relativas ao grau de detalhamento dos instrumentos previstos em lei e ao nível de implantação das leis estaduais: por exemplo, há legislações que mencionam apenas genericamente instrumentos fiscais, econômicos e tributários. Outras são mais específicas, como a de Tocantins, que prevê a possibilidade de redução ou isenção do ICMS e do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) para operações de produção de biocombustíveis e uso de veículos com menor emissão de gases-estufa[vii].

Tais diferenças entre as unidades da federação são compreensíveis e naturais em função das especificidades inerentes a cada estado. Observa-se, contudo, um excessivo descompasso na implantação das diretrizes da PNMC no âmbito estadual: a maior parte dessas políticas não define metas de redução de emissões de gases-estufa, apenas indica que estas podem ser posteriormente definidas com base em inventários de emissões estaduais. Somente algumas legislações estaduais preveem o uso de incentivos de mercado, limitando-se aos instrumentos de comando e controle. Também ficam evidentes deficiências em termos de coordenação e alinhamento entre as iniciativas dentro de cada unidade da federação.

À medida que avança o cumprimento das metas voluntárias de mitigação no Brasil, torna-se necessário o monitoramento desses processos e o acompanhamento da efetividade dos esforços empreendidos em todo o território. Nesse sentido, a articulação federativa é importante para tornar possível a elaboração, por exemplo, de um Registro Nacional de Emissões que traga informações integradas sobre a emissão de determinados subsetores, evitando duplicidade de registro entre União, estados e municípios. A gestão de dados, informações e indicadores sobre mudança do clima apresenta desafio não menos relevante de nivelamento e harmonização entre os entes da federação.

Embora tanto a perspectiva de mitigação como a de adaptação estejam contempladas na PNMC, a grande maioria dos esforços no Brasil está direcionada, atualmente, para ações de mitigação. Essa orientação “carbonocêntrica” deve ser observada com cautela, uma vez que reduzir riscos e vulnerabilidades ambientais, econômicas e sociais decorrentes das mudanças climáticas – que incidem, muitas vezes, sobre o âmbito local – também deve ser uma prioridade da administração pública. Nesse contexto, é imprescindível a elaboração do Programa Nacional de Adaptação às Mudanças Climáticas até 2015, o qual trará macrodiretrizes relevantes para nortear as ações municipais, resguardando as distintas competências federativas.

Garantir uma convergência mínima dos critérios nos estados e municípios é relevante para evitar distorções entre setores e regiões, o que poderia acarretar desequilíbrios econômicos e ambientais. É preciso reforçar o pacto federativo para implantação mais harmônica da PNMC entre os estados, sob pena de impor carga desproporcional sobre alguns deles.

Além de melhor integrar as políticas estaduais, é necessário refletir sobre o papel das cidades no enfrentamento dos desafios relacionados às mudanças climáticas. A gestão municipal pode desempenhar importante papel na mitigação de gases-estufa, apoiando mudanças tecnológicas e implantando medidas que reduzam emissões. Entre as oportunidades de mitigação, as cidades têm responsabilidades no setor de edificações e, junto aos governos estaduais, nos setores de energia, transportes e indústria. Como mencionado anteriormente, os municípios também constituem elemento central nas ações de adaptação, uma vez que as vulnerabilidades e os efeitos adversos das mudanças climáticas são observados especialmente em escala local.

Considerações finais

Até pouco tempo atrás, a mudança do clima era tratada amplamente como uma questão ambiental, restrita à agenda de instituições de pesquisa e aos gestores de áreas vinculadas ao meio ambiente, ciência e tecnologia. Com o passar dos anos, no entanto, com a PNMC e o estabelecimento de legislações estaduais e municipais, fica evidente a importância do enfrentamento da mudança do clima como uma questão de desenvolvimento, cuja natureza transversal deve permear diversas políticas e setores da administração pública, incluindo as áreas de Fazenda e Planejamento. Assim, é preciso aprimorar o nível da interlocução acerca do tema com o centro do governo, fortalecendo ainda o diálogo da administração pública com o setor produtivo e os movimentos sociais.

Uma maior coordenação entre os entes federativos é imperativa para não transformar as ações de mitigação e adaptação à mudança do clima em uma carga adicional inviável sobre os governos estaduais e municipais. Em muitos casos, esses governos apresentam reduzida capacidade institucional que, aliada à insuficiência de quadro técnico, gera um ambiente desafiador das capacidades atuais para o enfrentamento das mudanças climáticas.

Uma das necessidades do atual quadro brasileiro é construir um diálogo comum entre as políticas estaduais de mudanças climáticas para evitar fragilidades na eficácia das políticas públicas. Os processos de elaboração das políticas estaduais de mudanças climáticas têm sido desenvolvidos de forma autônoma pelos estados, sinalizando a importância de efetiva coordenação com o plano nacional e entre as próprias unidades da federação.

No caso da adaptação, é importante para a administração pública nos diversos níveis da federação entender com maior clareza quais são os possíveis cenários de projeções da mudança do clima para o Brasil, buscando traçar mapas que correlacionem dados sobre vulnerabilidade climática e vulnerabilidade socioeconômica. Tal processo se mostra complexo, pois enquanto os cenários de adaptação adotam recortes temporais extensos (2050, 2070 ou 2100, por exemplo), o Brasil não dispõe de planejamento e de indicadores socioeconômicos de tão longo prazo.

O nivelamento do conhecimento sobre o tema da mudança do clima no governo e entre níveis da federação é um desafio substancial, por tratar de assunto incipiente e pouco internalizado na administração pública. A discussão do tema das mudanças climáticas nas esferas estadual e municipal é fundamental para a disseminação de boas práticas e lições aprendidas, identificando, ainda, oportunidades de cooperação e apoio institucional.

A governança do clima no Brasil é um processo em construção. Embora os avanços obtidos nos últimos anos devam ser reconhecidos, o país está longe de ter a perspectiva de enfrentamento dos desafios da mudança do clima efetivamente incorporada nas ações de planejamento público de curto, médio e longo alcance, nos diversos níveis da federação.

* Consultor independente com foco em políticas ambientais, desenvolvimento sustentável e relações internacionais.

[i] Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009.

[ii] Ver: http://www.mma.gov.br/apoio-a-projetos/fundo-nacional-sobre-mudanca-do-clima>.

[iii] O Decreto nº 7390/2010 prevê a elaboração de Planos Setoriais com a inclusão de ações, indicadores e metas específicas de redução de emissões e mecanismos para a verificação de seu cumprimento.

[iv] Os projetos de PSA vêm se difundindo no Brasil, com diversas experiências ligadas à biodiversidade, clima e, sobretudo, recursos hídricos.

[v] O ICMS Ecológico pode apoiar a mitigação das mudanças climáticas, ao adotar critérios de repasse de recursos aos municípios como: i) a existência de Unidades de Conservação no território; ii) a redução do desmatamento e a recuperação de áreas degradadas; e iii) o tratamento dos resíduos sólidos.

[vi] Ver: http://www.agricultura.gov.br/desenvolvimento-sustentavel/plano-abc>.

[vii] Ver: Fórum Clima – Ação Empresarial sobre Mudanças Climáticas do Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social. O Desafio da Harmonização das Políticas Públicas de Mudanças Climáticas. 2012. Disponível em: <www.forumempresarialpeloclima.org.br>. Acesso em: 20 mai. 2013.

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