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Ratnakar Adhikari·
Disposições contraditórias sobre o uso dos requisitos de conteúdo local em regras relativas a investimentos e acordos comerciais preferenciais levantam dúvidas legítimas sobre a adesão dos países em desenvolvimento (PEDs) ao princípio da vantagem comparativa.
O sistema multilateral de comércio baseia-se fundamentalmente no conceito de eficiência econômica. Exemplo disso foi a escolha do termo tarifas no lugar de quotas no Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês), como forma de proteção contra importações. Mesmo aquelas medidas cuja imposição é motivada pela saúde ou pela segurança pública devem passar pelo teste de necessidade e de mínima restrição possível ao comércio. Dentre as dezenas de tratados firmados no seio da Organização Mundial do Comércio (OMC), o Acordo sobre Medidas de Investimento Relacionadas ao Comércio (TRIMs) é o mais fortemente permeado pelo conceito de eficiência econômica como princípio direcionador do comércio mundial.
Requisitos de conteúdo local proibidos pelo TRIMs
O Acordo TRIMs, desenhado durante a Rodada Uruguai, vetou a imposição de requisitos de desempenho, marca de políticas industriais extensivamente aplicadas pelos países asiáticos, entre as décadas de 60 e 80. Entre as medidas proibidas pela lista exemplificativa do Acordo encontram-se os requisitos de conteúdo local.
A despeito de sua contribuição potencial para o desenvolvimento industrial, a proibição dos requisitos de conteúdo local tem como fundamento a noção de que eles constituem um mecanismo de eficiência econômica que protegem ou estimulam a indústria doméstica. De acordo com essa teoria, os investidores são livres para procurar componentes utilizados em seus processos produtivos no exterior, caso estes sejam mais baratos e/ou melhores que os nacionais. Fica implícita, assim, a idéia de que os insumos locais são menos eficientes em termos de custo.
Os PEDs relutaram em aceitar essa cláusula por considerarem tais concessões parte de uma vantagem maior, consubstanciada na promessa de ganhos significativos nos setores agrícola e de têxteis e vestuários.
A exemplo de outros instrumentos – como o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias – o TRIMs restringe a utilização da política industrial como ferramenta para o desenvolvimento econômico pelos governos de PEDs. Dessa forma, fica claro que os defensores desses acordos opõem-se à própria idéia de política industrial ativa, ainda que ela tenha marcado suas próprias estratégias de industrialização.
Comércio preferencial: regras de origem pedem conteúdo local
Por meio da Cláusula Permissiva de 1979, foram incorporados ao sistema do GATT dispositivos de preferências comerciais que permitem aos países desenvolvidos (PDs) oferecer tratamento mais favorável a PEDs que aos demais participantes do sistema multilateral de comércio. Para implementar esse princípio, os PDs criaram o Sistema Geral de Preferências (SGP).
Por um lado, o esquema prevê vantagens consideráveis em termos de acesso a mercado a seus destinatários. Contudo, tais vantagens são concedidas de acordo com as prioridades dos provedores e de forma unilateral. Para garantir que terceiros não tomem proveito dessas oportunidades, os idealizadores do SGP introduziram as chamadas regras de origem, com duas principais finalidades: (i) prevenir desvios comerciais; e (ii) auxiliar PEDs a criar uma base industrial por meio da utilização exclusiva de insumos locais no processo produtivo.
Isso permitiria que países com baixo nível de industrialização desenvolvessem estruturas produtivas verticalmente integradas, ao capacitar fornecedores domésticos. Não há, entretanto, provas concretas de que tais regras tenham efetivamente ajudado os países beneficiários a atingir esse objetivo.
Ao invés disso, as regras de origem restringiram a utilização das preferências, de maneira que a competição dos países relativamente mais fracos não suplantasse os setores nacionais que competem com as importações no mercado dos países concessores. De acordo com estudo dirigido pelo Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas, a utilização de preferências por quatro PEDs asiáticos sob a iniciativa estadunidense “Everything but Arms” foi de 60% para Bangladesh, 68% para o Camboja, 70% para Laos e 67% para o Nepal.
É importante ressaltar que cumprir com as regras de preferência não custa barato. O Banco Mundial aponta que o custo administrativo da documentação comprobatória exigida para o certificado de origem do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês) gira em torno de 1,8% do valor das exportações. O impacto distorcivo das regras – resultado da necessidade de utilização de insumos locais mais caros – pode equivaler a uma tarifa de 4,3%. Enquanto não houver estatísticas individuais para PEDs e para países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs), é plausível presumir que os números são muito mais elevados para esses últimos, uma vez que as exigências burocráticas para o comércio exterior são mais pesadamente sentidas por eles.
Os interesses protecionistas verificados em PDs levam à manipulação de tais mecanismos em benefício próprio. Ao entrarem no mercado de vestuário de países destinatários de benefícios, fabricantes de insumos de países concessores (e.g. fios ou tecidos) lograram convencer seus governos a incorporarem provisões de “cumulação” em seus esquemas de SGP. Tais previsões permitem que as roupas sejam exportadas com taxas preferenciais, ainda que o produto final contenha elementos manufaturados no próprio país concessor (ao invés da exclusividade de insumos locais originalmente prevista).
O requisito de conteúdo local combinado com a exceção de cumulação serve a dois propósitos. Em primeiro lugar, ele impede que aqueles que exportam a mercados SGP utilizem materiais primários de fornecedores de baixo custo, como a China, que competem diretamente com os produtos dos países concessores. Além disso, o requisito garante um mercado cativo para os insumos no processo produtivo dos países beneficiários.
O famoso requisito “fio adiante” (yarn forward) – contido na maioria dos acordos preferenciais dos Estados Unidos da América (EUA) e no acordo da União Européia (UE) – favorece os interesses protecionistas ao atingir ambos objetivos.
A respeito da limitação dos insumos de terceiros países, pouco antes da conferência ministerial de 2005 da OMC, o Conselho Nacional das Organizações Têxteis dos EUA alertaram o governo contra a extensão do acesso a mercados livre de quotas e tarifas. Na ocasião, o presidente da organização declarou que, pela isenção de tarifas à China, a penetração de seus produtos aumentaria drasticamente, já que as importações de roupas provenientes dos EUA seriam transferidas para produtores em Bangladesh e no Camboja, países que utilizam componentes chineses. Com isso, os produtores do hemisfério ocidental, cujos componentes são de origem estadunidense, seriam prejudicados.
Quanto ao objetivo de assegurar mercados cativos, Munir Ahmed – diretor executivo do International Textiles and Clothing Bureau – apontou, em dezembro de 2005, que, em 2004, 77% das exportações têxteis dos EUA foram destinadas ao México e a países do Caribe ou da América Central, com os quais o país possuía acordo de preferência. No mesmo período, 37% dos produtos similares europeus foram exportados para Bulgária, Romênia, Tunísia, Marrocos e Turquia, todos beneficiários de acesso preferencial ao mercado europeu.
Apesar do prazo de 1999, a questão das regras preferenciais de origem nunca foi solucionada no âmbito da OMC. Na aritmética das negociações de 2005, a promessa de conceder acesso livre de quotas e tarifas a PMDRs foi novamente posta em destaque. Contudo, a promessa de transparência e facilitação de acesso contida na declaração ministerial permanece abstrata em vista da relutância de PDs em enfrentar os interesses protecionistas internos, que encontram apoio nas regras de origem favoráveis aos insumos domésticos.
Um exame do Acordo TRIMs, entretanto, permite o legítimo questionamento da motivação dos PDs, já que proíbe os governos de exigirem o uso de insumos domésticos. Uma interpretação otimista pode chamar as restrições do Acordo de um pequeno lapso. Mas uma ótica mais realista mostra que elas podem representar tão somente uma hipocrisia organizada.
Tradução e adaptação de texto originalmente publicado em Bridges Monthly Trade Review, Ano 12, n. 3, mai. 2008.
· Ratnakar Adhikari é presidente do South Asia Watch on Trade, Economics & Environment (SAWTEE), em Katmandu.
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