PontesVolume 9Número 10 • novembro de 2013

Os benefícios da facilitação comercial


by Evdokia Moïsé

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Neste artigo, a autora argumenta que as medidas de facilitação do comércio em negociação na OMC podem trazer o impulso desejado para a economia mundial, reduzindo os custos do comércio para os países em desenvolvimento.

O tema da facilitação do comércio tem ocupado o centro das negociações da Rodada Doha, com o objetivo de criar procedimentos de fronteira mais céleres, simples e confiáveis. Isso tem aumentado as expectativas sobre a assinatura de um acordo nessa matéria na 9ª Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC), a ser realizada em dezembro. Os países deveriam entender a facilitação do comércio como um mecanismo de impulso para suas próprias economias, e não como uma concessão para parceiros comerciais, na medida em que a eliminação de procedimentos ineficientes e a redução de atrasos desnecessários proporcionará o corte de custos que tornam os bens mais caros para produtores e consumidores domésticos.

Essa assertiva vale para todas as economias, mas afeta particularmente os países em desenvolvimento. Com base em indicadores de facilitação de comércio (TFIs, sigla em inglês) voltados a medir o relativo impacto econômico e comercial das medidas em negociação na OMC, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) constatou que os países de renda média-baixa são os que mais têm a ganhar com uma reforma abrangente em facilitação do comércio. Essa empreitada pode reduzir em 15,5% os custos comerciais arcados por esse grupo de países. No caso dos países de baixa renda, as potenciais reduções de custo são de quase 14,5%; nos países de renda média-alta[1], de 13,2%; e esse percentual pode atingir 10% nos países que integram a OCDE[2]. Considerando que a redução de 1% nos custos do comércio global aumentaria a renda mundial em mais de US$ 40 bilhões[3], reformas de facilitação do comércio poderiam trazer um impulso mais do que bem-vindo para as economias de países em desenvolvimento e dar sustentação ao caminho que leva à recuperação global.

Esses números em nada surpreendem se tivermos em mente que a facilitação do comércio responde a uma série de problemas estruturais das relações de comércio internacional. Arrecadação insatisfatória de receitas, corrupção e contrabando, altos custos de transação para empresas, baixa competitividade nas exportações e na atração de investimentos são alguns dos fatores que levaram muitos países a repensar seus procedimentos de fronteira.

Na América Latina, reformas alfandegárias e medidas de facilitação do comércio têm constituído um fator central de programas de reforma estrutural para aumentar a competitividade, o que corresponde a uma mudança significativa em relação às estratégias pretéritas de substituição de importações. Atualmente, as medidas que mais contribuiriam para a diminuição de custos comerciais na América Latina e no Caribe envolvem a agilização dos procedimentos alfandegários (que poderiam reduzir os custos comerciais em 2,8%) e a melhoria da previsibilidade no procedimento de desembaraço (que poderia economizar outros 2,5%). A potencial redução de custos de uma reforma abrangente em matéria de facilitação do comércio na região seria da ordem de 16,2%.

Ainda, a facilitação do comércio oferece às economias em desenvolvimento a oportunidade de agregar valor às indústrias locais, estimular o emprego e aumentar a renda. No caso do Chile, por exemplo, uma reforma aduaneira de US$ 5 milhões resultou em uma redução mensal de US$ 1 milhão nos custos das empresas. Em Cingapura, o sistema TradeNet possibilita que comerciantes economizem US$ 1 bilhão ao ano, contribuindo para o aprimoramento da competitividade do país e para a geração de mais empregos. A combinação do aumento nos fluxos comerciais com o uso de controles mais efetivos proporcionados pela facilitação também ajudam a aumentar as arrecadações de tributos, como no caso da Etiópia, onde reformas aduaneiras alavancaram as exportações em 200% e a arrecadação de tributos em 51%; ou do Peru, onde as receitas aduaneiras aumentaram em 327%, apesar das reduções tarifárias entre 15% e 35%[4].

Os benefícios advindos da facilitação do comércio estão obviamente ligados a melhorias nos procedimentos de importação, os quais não apenas diminuem o preço ao consumidor, mas também aumentam a competitividade da produção doméstica por meio da redução de custos e da melhoria do acesso a insumos intermediários. Diante do modelo econômico do século XXI, caracterizado por cadeias de valor nas quais bens atravessam fronteiras inúmeras vezes – primeiro como insumos e, posteriormente, como produtos finais –, as ineficiências nas fronteiras entravam os fluxos comerciais não uma vez, mas múltiplas vezes. Nesse sentido, o acesso a insumos com preços justos é cada vez mais importante para a produção tanto em países desenvolvidos como em desenvolvimento. Quaisquer que sejam os avanços para contornar os obstáculos domésticos e reforçar a competitividade, seu impacto pode ser comprometido caso persistam as ineficiências nas fronteiras.

No entanto, os TFIs da OCDE mostram que esses benefícios são igualmente dependentes do aumento da eficiência nos procedimentos de exportação, fazendo com que a facilitação do comércio seja um fator central para melhorar o desempenho das exportações de empresas em países em reforma. As ineficiências na fronteira desencorajam produtores domésticos – em particular pequenos e médios empreendedores – a atingirem mercados de exportação. Para essas empresas, cada hora gasta lidando com procedimentos burocráticos é uma hora perdida que não poderá ser dedicada à produção de bens e serviços, ou à busca de consumidores. O custo marginal da observação das regras aduaneiras no fornecimento da documentação necessária parece diminuir conforme o tamanho da empresa, com empresas maiores beneficiando-se de custos de transação entre 30% a 50% mais baixos, dependendo da estimativa.

Esse impacto é particularmente importante no caso de produtos sensíveis ao tempo, como produtos alimentícios perecíveis, produtos sazonais ou insumos de necessidade imediata para apoiar sistemas de produção, em que os cronogramas condicionam as oportunidades de mercado. Pesquisas da OCDE demonstram que uma redução de 10% no tempo de exportação poderia gerar um aumento de 9,6% no volume do comércio agrícola, além de um aumento de 17% no volume de produtos processados. Ainda, cabe ressaltar que o preço e a variedade de produtos exportados são mais afetados que o volume[5]. Considerando que os países em desenvolvimento negociam mais produtos sensíveis ao tempo e possuem relativamente uma maior quantidade de exportadores de pequena escala, seu potencial de ganho com reduções de custos comerciais desnecessários é ainda maior.

Algumas das medidas que contribuiriam de maneira mais profunda para a redução dos custos comerciais são de implementação bastante simples e pouco custosa – por exemplo, a harmonização e simplificação de documentos comerciais ou o aumento da disponibilidade de informações sobre comércio. Agências da Organização das Nações Unidas (ONU) têm trabalhado na produção de documentos voltados à padronização dos procedimentos comerciais. Todavia, esse material tem sido subutilizado, em especial na África. A harmonização de documentos pode reduzir os custos comerciais em 2,7% para países africanos e em 1,9% para países latino-americanos e caribenhos.

Outras medidas, como a simplificação e racionalização de procedimentos de fronteira ou a automação das trocas de dados e sistemas de controle, podem estar vinculadas a investimentos e custos operacionais mais significativos. Porém, mesmo esses custos são relativamente baixos quando comparados aos potenciais benefícios que podem gerar para a economia. Pesquisas conduzidas pela OCDE mostram que o gasto de capital para a introdução de reformas de facilitação do comércio é baixo se comparado aos potenciais benefícios para a economia – entre US$ 3,5 e 25 milhões, enquanto custos operacionais anuais não excedem a marca de US$ 3,5 milhões anuais[6].

Por outro lado, muitas vezes, as medidas cuja implementação depende de investimentos não implicam custos consideráveis uma vez colocadas em prática. Um caso que bem exemplifica essa constatação é a coordenação interagência na forma de um mecanismo de janela única. Na Costa Rica, o gasto anual para a implantação de um mecanismo de janela única para gerenciar documentos comerciais não excederá US$ 840 mil, mas deverá gerar, segundo estimativas, uma economia de até 79% em termos de tempo e de 78% em termos de custo total relativo aos procedimentos de importação e exportação – por exemplo, a iniciativa reduzirá o custo do desembaraço de laticínios de 10 horas para 1,5 hora.

Ademais, a assistência técnica e financeira para apoiar a reforma de facilitação comercial em países em desenvolvimento cresceu significativamente na última década: o apoio de doadores para a modernização de regras e procedimentos de fronteiras aumentou em 365%, chegando a US$ 381 milhões em 2011. No mesmo ano, US$ 11,5 bilhões foram dedicados a transporte e estocagem, e outros US$ 617 milhões para telecomunicações.

Sem dúvidas, o maior desafio para a implementação da facilitação do comércio não é o custo do equipamento, mas o desenvolvimento dos recursos humanos e o apoio das lideranças políticas necessário para mudar o funcionamento das agências de fronteira. Embora a assistência técnica e financeira seja importante para melhorar a capacidade humana e técnica, vontade política e tempo suficiente são também essenciais para superar a resistência à mudança. A sustentabilidade das reformas também depende da capacitação de equipes locais para que desenvolvam um raciocínio estratégico, dirigindo as reformas, diagnosticando e endereçando novos problemas que possam aparecer no futuro, de forma a limitar a dependência de expertise externa.

A maioria dos países já está implementando alguma forma de facilitação do comércio – e, na verdade, esse processo é economicamente racional. Concluir um acordo em facilitação do comércio em Bali asseguraria um contínuo comprometimento internacional com a liberalização dos fluxos de bens e serviços através das fronteiras, provocando um impulso mais que necessário ao desenvolvimento, à economia mundial e ao sistema multilateral de comércio do qual todas as nações dependem.

* Analista sênior de política comercial da OCDE.

[1] Ver: Moïsé, E.; Sorescu, S. Trade Facilitation Indicators: The Potential Impact of Trade Facilitation on Developing Countries’ Trade. In: OECD Trade Policy Papers No. 144, OECD Publishing, 2013.

[2] Ver: Moïsé, E.; Orliac, T.; Minor, P. Trade Facilitation Indicators: The Impact on Trade Costs. In: OECD Trade Policy Papers No. 118, OECD Publishing, 2011.

[3] Ver: OCDE. Overcoming Border Bottlenecks: The Costs and Benefits of Trade Facilitation. OECD Trade Policy Studies, 2009.

[4] Ver: Moïsé, E.; Le Bris, F. Trade Costs: What Jave We Learned? A Synthesis Report. In: OECD Trade Policy Papers No. 150, OECD Publishing, 2013.

[5] Ver: Liapis, P. Changing Patterns of Trade in Processed Agricultural Products. In: OECD Food, Agriculture and Fisheries Working Papers No. 47, OECD Publishing, 2011.

[6] Ver: Moïsé, E. The Costs and Challenges of Implementing Trade Facilitation Measures. In: OECD Trade Policy Papers No. 157, OECD Publishing, 2013.

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