Pontes • Volume 4 • Número 4 • agosto de 2008
Liberalização Comercial, Emprego e Redução da Pobreza: resultados indiretos e questionados
by Viviane Ventura-Dias
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A relação entre liberalização comercial e as demais variáveis (mencionadas no título deste) artigo é mais complexa do que os enunciados da teoria liberal preconizam. Suas conseqüências podem afetar questões distributivas na sociedade em geral, que dependem de políticas que as antevejam e não apenas as solucionem a posteriori, tal como tem ocorrido. O artigo analisa em mais detalhes as questões relacionadas à liberalização do comércio e à distribuição de renda.
O comércio constitui o componente mais visível do movimento global que integrou as economias nacionais por meio de fluxos de bens e serviços, incluindo serviços culturais, de capital e tecnologia. Desde as primeiras civilizações mercantis, conforme demonstrado por Irwin Douglas, o comércio provoca reações ambíguas, de atração pelos evidentes benefícios de acesso a outras culturas e a produtos não disponíveis no país, mas também de hostilidade por outros efeitos secundários – morais e materiais – sobre a economia interna.[i] Em tempos modernos, permanece a mesma ambigüidade entre consumidores, trabalhadores e empresários, ampliada por um discurso simplificador sobre a liberalização do comércio, que insiste em uma relação linear e positiva entre liberalização comercial, expansão do comércio, crescimento econômico, emprego e renda. Foi necessária quase uma década de evidências empíricas a demonstrar o contrário para que instituições multilaterais de desenvolvimento, como o Banco Mundial, aceitassem que a relação entre liberalização comercial e as demais variáveis é complexa e não necessariamente positiva.
O caso mais emblemático na América Latina é o México, onde a liberalização comercial teve início na segunda metade dos anos 1980 e a total liberalização dos mercados de capitais, bens e serviços foi realizado, desde 1994, ao longo da implementação do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês), com Estados Unidos da América (EUA) e Canadá. Em 1985, as exportações mexicanas alcançavam um valor similar às do Brasil (cerca de US$ 26,8 bilhões[ii]). Em 2002, aumentaram para mais de US$ 66 bilhões, quando as exportações brasileiras foram de pouco mais de US$ 55 bilhões. Entretanto, o sucesso comercial mexicano, por diversas razões, não se transferiu para a economia em termos de taxas elevadas de crescimento, como ocorreu no Chile durante toda a década de 1990, e muito menos para os indicadores sociais.[iii]
De forma similar, o Brasil iniciou seu processo de liberalização comercial em 1988, acelerado em 1990-1992 devido à forte redução tarifária e à eliminação de medidas administrativas. Não houve, no entanto, expansão significativa do comércio ou da economia; isto ocorreu mais de uma década depois. Estudos do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) demonstram que a resposta à ausência de crescimento das exportações deveria ser encontrada no conjunto de políticas macroeconômicas aplicadas, nas conseqüências cambiais das políticas monetárias e nas relações mais complexas e imediatas entre liberalização comercial, expansão comercial e expansão econômica.
A literatura sobre comércio internacional reconhece que a liberalização comercial provoca não só ganhos como danos, mas, dado o seu caráter estático e as restrições de suas hipóteses de base, o tratamento dado aos aspectos normativos do comércio pela teoria econômica não é adequado para interpretar os resultados distributivos. O fator tempo tem um papel muito importante nas conseqüências distributivas do comércio, que não consegue ser captado pelo instrumental analítico econômico.[iv]
Conforme demonstrado pela experiência brasileira recente, os benefícios e os custos da abertura comercial e da integração da economia aos mercados internacionais são de natureza distinta. Por um lado, a experiência latino-americana, em geral, e a brasileira, em particular, mostram que os custos de ajuste a novas condições de concorrência no mercado interno não se distribuem eqüitativamente entre os agentes econômicos e sociais. Tanto uns como outros tendem a concentrar-se em alguns setores econômicos e categorias de trabalhadores. Os custos de uma maior exposição da economia local à concorrência de produtos importados são sentidos em um período curto, enquanto os benefícios derivados da expansão do comércio necessitam de um prazo mais longo, assim como de condições específicas, para que os efeitos multiplicadores sejam sentidos sobre a economia, o emprego e o salário. Os benefícios da expansão do comércio e as conseqüências de mercados mais abertos para o consumo e o investimento só se disseminam na sociedade com o passar do tempo, observadas condições de concorrência nos mercados de bens, de capitais e do trabalho.
É importante entender que o impacto da abertura ao comércio sobre o emprego e a renda interna, e conseqüentemente, sobre a pobreza, é indireto. Em outras palavras, não se pode acusar o aumento de importações, por si só, de incidir diretamente sobre a renda dos trabalhadores. Embora esse aumento culmine em um efeito sobre a renda do trabalhador, o primeiro efeito da liberalização comercial dá-se sobre os preços dos produtos exportados e importados, que deverão ajustar-se aos preços internacionais. Dessa maneira, se um produto fabricado internamente e protegido por tarifas elevadas não sofria a concorrência de um similar importado, com a abertura comercial, seu preço deve ajustar-se ao preço internacional, aumentando ou diminuindo, a depender do caso. É a mudança nos preços relativos dos produtos que incide nos preços da mão-de-obra e no emprego. Isto quer dizer que o efeito do comércio sobre o emprego, a renda e a pobreza dependerá de um fator crucial: do funcionamento dos canais de transmissão dos preços pela economia, ou seja, que os mercados existam e neles predomine uma concorrência perfeita.
Em termos macroeconômicos, o comércio impacta sobre a qualidade da vida das pessoas devido a efeitos sobre a taxa e o padrão de crescimento econômico agregado e suas flutuações, ainda que as relações entre o comércio e o crescimento econômico continuem a ser um tema controverso. Permanece a dúvida sobre se o comércio é um motor de crescimento ou se é o crescimento econômico que promove o crescimento do comércio.
Um maior crescimento econômico está associado à geração de empregos, embora as características da economia global incidam sobre a natureza da demanda dos empregadores pela mão-de-obra local. No caso do Brasil, por exemplo, vários estudos do IPEA mostraram que durante os anos 90, houve um aumento do grau de qualificação da mão-de-obra no país que revelou transformações na oferta do trabalho, mas também mudanças estruturais na curva da demanda. Isso quer dizer que não apenas a escolaridade média dos trabalhadores elevou-se, mas que uma escolaridade maior passou a ser requerida pelos empregadores. Alguns desses estudos concluíram que a liberalização comercial (nas circunstâncias em que se deu no Brasil) impactou de forma negativa os trabalhadores pouco qualificados e de baixa escolaridade. Ou seja, a abertura comercial deveria favorecer a criação de empregos compatíveis com as características da maioria das pessoas que se dispõem a trabalhar. No entanto, ao início da liberalização comercial, durante o governo Collor, essa maioria – que não terminou a escola primária e constitui uma mão-de-obra não qualificada – só conseguiu emprego no setor informal, sem os benefícios sociais, já que os empregos no setor formal exigem uma escolaridade maior para que os produtos nacionais possam competir no mercado externo.
No Brasil, portanto, os efeitos observados no emprego industrial não corroboram as proposições da teoria tradicional de comércio, que predizem ganhos para o trabalho não qualificado, abundante no país. Ao contrário, a evidência empírica favorece as hipóteses do componente tecnológico do comércio. Isto quer dizer que a concorrência internacional, induzida pela redução de tarifas e conseqüente redução dos preços dos produtos importados, conduz à redução de custos e ao aumento da produtividade. A importação de bens de capital e bens intermediários altera os coeficientes de produção e a própria estrutura de demanda do trabalho. Embora o país continue abundante em trabalho não qualificado, a tecnologia incorporada em máquinas importadas não está vinculada à dotação específica de fatores do país importador, mas observa uma lógica de concorrência global. Esses resultados não foram ainda suficientemente pesquisados, principalmente no que tange à tecnologia incorporada nos bens de capital importados e seu impacto na demanda por mão-de-obra qualificada.
Há evidências de que a integração econômica expõe as economias nacionais aos ciclos positivos e negativos da economia internacional. Como pode ser verificado no caso da atual crise de alimentos e do custo do petróleo, o aumento da demanda, em uma parte do mundo, por alimentos e outros produtos primários é transferido para os preços internacionais de tais produtos, provocando uma elevação de preços da qual as economias individuais não podem fugir. Em outras palavras, um efeito secundário da integração econômica é uma maior exposição das economias aos movimentos internacionais de preços, o que se traduz em maior incerteza e insegurança. Na ausência de políticas compensatórias para os grupos mais vulneráveis da população, os aumentos de preços podem ser catastróficos, na medida em que tais grupos gastam a maior parte de sua renda em alimentação.
A liberalização comercial pode, assim, alterar a natureza do risco e da incerteza que as famílias pobres enfrentam, ao remover a proteção à produção agrícola, por exemplo, e submeter unidades produtivas vulneráveis a choques externos. A capacidade de lidar com o risco e a incerteza da integração econômica dependerá da criação, pelos governos, de redes de proteção social e de programas de transferência de recursos. É o caso da Bolsa-Familia, por exemplo, embora não tenha sido criado com este propósito.
Desta forma, pode-se dizer que a relação entre o comércio e o aumento ou redução da pobreza é intermediada pelo que ocorre no mercado de trabalho e nos padrões de consumo. O efeito dos novos preços sobre os níveis de pobreza dependerá de se as famílias pobres forem consumidoras ou produtoras líquidas do produto que teve o seu preço alterado e dos canais de distribuição da mudança de preço a tais consumidores/produtores. A literatura econômica mais recente destaca que uma liberalização que favoreça a redução da pobreza deve estar acompanhada de políticas públicas de apoio à integração da população mais pobre – principalmente da população rural – às instituições de mercado. Entre os mecanismos propostos incluem-se: (i) canais para uma distribuição eficiente que assegure que os agricultores mais pobres recebam os benefícios dos novos incentivos e tenham acesso aos insumos mais baratos; (ii) acesso a capital físico, humano e social para permitir respostas de oferta efetivas; e (iii) redes de segurança para proteger as pessoas que podem ser levadas à pobreza em conseqüência da liberalização comercial.
Portanto, mais que desenhar a posteriori políticas compensatórias para aliviar os custos de ajuste de uma parte da população, trata-se de reconhecer ex-ante os efeitos distributivos que as políticas comerciais terão – para homens e mulheres – em um contexto de desigualdade de oportunidades e de resultados, e de incluir objetivos redistributivos junto ao objetivo de eficiência, no desenho e execução das políticas públicas. Na prática, não é o que acontece. Os governos, quando pressionados, continuam a desenhar e executar políticas compensatórias. Nos EUA, por exemplo, desde a Lei Comercial de 1974, todas a legislação que outorga poderes ao presidente para negociar liberalização comercial é acompanhada de disposições referentes à assistência para o ajuste dos trabalhadores às novas condições de concorrência nos mercados.[v]
[i] Irwin Douglas (1996) discorre sobre a evolução de idéias opostas sobre o livre comércio, por um lado, e da regulamentação do mesmo, por outro, desde os primeiros textos gregos e romanos até os nossos tempos.
[ii] As exportações brasileiras em 1985 foram de 25,6 bilhões de dólares.
[iii] Não estou fazendo uma avaliação dos efeitos do NAFTA sobre a economia mexicana; apenas me referindo à ausência de uma relação direta entre expansão do comércio e o crescimento da economia.
[iv] A teoria econômica não considera os efeitos dinâmicos de um fato econômico-social, que se desenvolvem no tempo. Os instrumentos analíticos disponíveis permitem o estudo em distintos momentos de equilíbrio, mas não permitem a análise de uma passagem de equilíbrio para outro.
[v] No Chile, por exemplo, a ratificação do acordo de livre comércio com os Estados Unidos pelo congresso chileno foi precedida pela aprovação do aumento de um ponto percentual do imposto ao valor agregado (IVA) para compensar a perda de recursos fiscais necessários aos programas sociais. No caso dos países centro-americanos, principalmente a Costa Rica, está em discussão uma agenda de reformas e programas complementares para reduzir os custos econômicos e sociais decorrentes do Acordo Centro-Americano de Livre Comercio com os Estados Unidos (CAFTA, sigla em inglês).
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