Pontes • Volume 4 • Número 4 • agosto de 2008
Biocombustíveis e sustentabilidade: a certificação é a resposta?
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Cada vez mais, a definição de patamares mínimos de mistura de biocombustíveis constitui objeto de disputas entre grupos “desenvolvimentistas” e ambientalistas. Esses últimos argumentam que as conseqüências dessa fonte energética ainda são desconhecidas. Além disso, argumentam que a produção de biocombustíveis é, em parte, responsável pelo aumento no preço dos alimentos, encoraja a conversão de florestas em monoculturas e conduz à exploração de trabalhadores em países em desenvolvimento (PEDs). A “certificação sustentável” emerge, nesse contexto, como uma forma de monitoramento da produção de biocombustíveis, com vistas a evitar que atividades prejudiciais ao meio-ambiente e à sociedade sejam incorporadas a seu processo produtivo.
Esse artigo traz um pouco do contexto da temática, com a indicação da abordagem desse assunto por alguns países e grupos importantes e as políticas que definem os critérios de controle adequados, e, em seguida, apresenta os comentários de especialistas a respeito.
Contextualização da temática
Dentre os diversos esforços nacionais e internacionais voltados ao desenvolvimento de um corpo de critérios sobre o tema, destaca-se o Grupo de Discussão Global sobre Biocombustíveis Sustentáveis. Esta iniciativa reúne atores de diferentes grupos de interesse, com o propósito de definir princípios e critérios comuns para que a produção dessa fonte energética seja sustentável. Tal Grupo de Discussão propôs os seguintes princípios ambientais e sociais aos quais deve obedecer a produção de biocombustíveis, dentre eles: contribuir para a redução nas emissões de gases de efeito estufa; não prejudicar a qualidade da terra e da água, a vida animal ou as áreas com alto valor de preservação; resguardar os direitos humanos, notadamente os trabalhistas; contribuir para o desenvolvimento de comunidades locais, rurais e indígenas; e não prejudicar a segurança alimentar.
Os princípios do Grupo de Discussão refletem as exigências mundiais apresentadas aos governos que colocam gradualmente em prática o uso de biocombustíveis. O Parlamento da União Européia (UE), por exemplo, está considerando a implementação de um patamar obrigatório de 10% de mistura aos combustíveis de transporte, a partir de 2020. Os Estados Unidos da América (EUA), no mesmo sentido, aprovaram a Lei de Independência e Segurança Energética de 2007[1], que estabelece a meta de produção de biocombustíveis em 36 bilhões de galões a partir de 2022 para uso no setor de transportes.
As exigências européias, particularmente, constituíram objeto de debate no Brasil. Em meados de 2007, a declaração do interesse europeu em comercializar biodiesel e etanol brasileiro veio acompanhada de uma série de exigências com o objetivo de comprovar a sustentabilidade desses biocombustíveis brasileiros. As lideranças políticas européias declararam, na época, que havia impedimentos técnicos à importação do biodiesel – quanto a, por exemplo, parâmetros de viscosidade e densidade. Isso suscitou, no Brasil, a necessidade de uma certificação de qualidade do produto em conformidade com os padrões internacionais.
Apesar dos esforços de padronização dos critérios de sustentabilidade, o cenário observado atualmente caracteriza-se pela multiplicidade de critérios, os quais podem ser exigidos por países isoladamente, blocos de países, ou mesmo importadores. É preocupante, nesse sentido, a possibilidade de que muitos desses critérios fomentem a prática de barreiras comerciais, razão principal pela qual o debate foi recentemente introduzido no âmbito da OMC.
Políticas de destaque quanto ao tema
Apresentam-se, abaixo, alguns critérios que estão sendo debatidos por aqueles envolvidos na elaboração de balizas para a produção de biocombustíveis, dentre os quais se destacam a Comissão Européia (CE), os EUA e o Grupo do Projeto de Produção Sustentável de Biomassa[2] (Grupo do Projeto), coordenado pela Holanda:
Redução na emissão de gases de efeito estufa: a proposta da CE exige uma redução mínima de 35% nas emissões. Os EUA, por sua vez, definem uma meta de redução de ao menos 20% para biocombustíveis; de 50%, para biocombustíveis “avançados” e biodiesel feito a partir de biomassa; e, de 60%, para combustíveis celulósicos[3]. O Grupo do Projeto demandaria uma redução de 30%, a qual aumentaria para 80 ou 90% na próxima década, com o desenvolvimento de novas tecnologias e a melhoria da produção agrícola.
Preservação, biodiversidade e proteção ambiental: a CE recomenda a proibição do uso de matérias-primas cultivadas em terras de grande biodiversidade e fertilidade. Segundo a posição de alguns países europeus, seria necessário, ainda, o uso de matérias-primas produzidas no âmbito doméstico para que os critérios ambientais da UE de boas práticas agrícolas fossem cumpridos. Os EUA, por outro lado, exigem que o Administrador da Agência de Proteção Ambiental (EPA, sigla em inglês) considere os impactos ambientais ao determinar os prazos das metas (por exemplo, 2022). O Grupo do Projeto exige que alguns elementos da produção sejam adaptados para que cumpram as regulamentações ambientais locais e nacionais, bem como para que implementem ações voltadas ao fortalecimento da biodiversidade e à proteção de solo, água e ar.
Direitos humanos e trabalhistas, preservação da terra e água: o Grupo do Projeto exige que a produção contribua para o bem-estar dos funcionários e da população local por meio do cumprimento de princípios internacionais. Nesse sentido, defende-se o resguardo de direitos trabalhistas e de propriedade.
Segurança alimentar: A proposta da CE sugere o monitoramento das alterações no preço dos commodities e seus efeitos sobre a segurança alimentar, além de propor ações corretivas, caso necessário. Sob a legislação estadunidense, o Administrador da EPA deve conduzir uma análise acerca dos impactos da produção e do uso de combustíveis renováveis sobre o preço e a oferta de commodities agrícolas; e cabe à Academia Nacional de Ciências a elaboração de um estudo sobre as indústrias relacionadas à produção de bens agrícolas, além de desenvolver opções de políticas com vistas à redução dos impactos negativos sobre matérias-primas de origem agrícola e condições técnicas de produção no setor. É preciso que o Grupo do Projeto reúna informações a respeito do uso da terra e de alterações nos preços dos alimentos na região produtora.
Desenvolvimento sócio-econômico: os efeitos sobre o desenvolvimento sócio-econômico são complexos e dependem de uma série de fatores. A CE deve relatar a disponibilidade de gêneros alimentícios nos países exportadores, a capacidade dos PEDs de arcar com os custos de determinado gênero alimentício e questões mais amplas relacionadas a desenvolvimento; além de propor medidas corretivas. De acordo com a legislação dos EUA, ao determinar os prazos e os patamares de mistura obrigatórios, o Administrador deve coordenar a elaboração de uma análise acerca dos impactos da produção e do uso de combustíveis renováveis sobre a geração de empregos e o desenvolvimento econômico rural. O Grupo do Projeto exige uma contribuição positiva da produção à economia local.
A opinião dos especialistas
Complementarmente, à indicação das políticas aplicadas sobre critérios para promoção e avaliação da sustentabilidade na produção de biocombustíveis, a seguir são apresentados alguns comentários sobre o tema por dois especialistas internacionais: Adrian Bebb, Coordenador da Campanha de agro-combustíveis da Friends of the Earth (FOE, sigla em inglês), Europa; e Marcelo Moreira, pesquisador do Instituto de Estudos do Comércio e Negociações Internacionais (ICONE), no Brasil.
1) Quais são as principais vantagens e desvantagens dos critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis?
Adrian Bebb: “Pesquisas da FOE revelam que a única forma de tornar a produção [de biocombustíveis] sustentável é controlar o nível da demanda por meio de patamares de mistura obrigatórios. Nenhum critério de sustentabilidade pesquisado trata dessa temática, o que compromete sua credibilidade e joga em favor do argumento de que os biocombustíveis não passam de grandes negócios travestidos de intenções “verdes”. Um bom exemplo disso é o Grupo de Discussão sobre Soja Responsável, dominada por empresas que possuem controle substantivo do mercado internacional de soja, mas que não estão interessadas na redução da produção de soja a níveis mais sustentáveis. Uma segunda crítica importante diz respeito à incapacidade de a certificação resolver questões indiretas, tais como aumentar o preço ou o deslocamento de commodities. A expansão de cultivos com o objetivo de atender novas demandas substitui o uso prévio da terra, independentemente se essa é nativa, usada para a pecuária ou agricultura. Essa última é, normalmente, deslocada para outra região e constitui uma das maiores preocupações com relação à produção de agro-combustíveis (ou qualquer outra expansão significativa de um cultivo de commodity). A nova plantação poderia ser certificada como “sustentável”, mas se ocasionou o deslocamento de outras atividades agrícolas para áreas sensíveis, então isso faz de qualquer certificação um esforço em vão. Isso é uma das principais falhas, e sua resolução é improvável por meio da certificação. A FOE preocupa-se, portanto, com a possibilidade de as pessoas comprarem produtos com o certificado de “sustentabilidade”, quando, de fato, não é o caso.”
Marcelo Moreira: “Quando o etanol foi implementado no Brasil (na década de 70), o objetivo central era garantir o abastecimento nacional de combustível, de modo que as estruturas de sustentabilidade foram desenvolvidas com a finalidade de controlar principalmente as emissões gasosas e líquidas. Atualmente, há questões mais amplas relativas à sustentabilidade que preocupam o setor. Os selos de sustentabilidade estão sendo estudados por duas agências do governo brasileiro e pelo setor privado. No entanto, identificar os critérios que garantam os benefícios ambientais não é uma tarefa fácil, inclusive no que diz respeito aos sistemas de rastreabilidade. Exige-se, por exemplo, que o biodiesel apresente um “selo verde” com padrões ambientais e sociais (especificando a região de origem e a família de agricultores produtora), para que seja vendido no mercado público de distribuição de combustíveis do Brasil. As críticas a essa medida apontam para a inviabilidade de reduções significativas nas emissões de gases de efeito estufa em um sistema de produção baseado na produção familiar[4].”
2. Como a certificação afetaria o equilíbrio entre os biocombustíveis de produção doméstica e estrangeira e as matérias-primas para a sua produção?
Adrian Bebb: “A certificação que a UE está desenvolvendo estabelece um patamar de redução nas emissões de gases de efeito estufa particularmente baixo (35%). Uma redução maior de tais emissões apesar de ser melhor para o clima, excluiria grande parte dos biocombustíveis europeus, que geralmente possuem um rendimento energético baixo.”
Marcelo Moreira: “O Brasil possui uma longa experiência na produção e no consumo de biocombustíveis, de forma que não é preciso importá-los. No que diz respeito ao etanol, o país dispõe de uma tecnologia de ponta, altamente desenvolvida em termos de custos, mas também de aspectos sustentáveis, como rendimento em litros por hectare, equilíbrio energético e redução nas emissões de gases de efeito estufa. Portanto, se a produção sustentável fosse abordada como deve ser (e não como justificativa para imposição de barreiras comerciais), os exportadores brasileiros seriam beneficiados. Quanto ao biodiesel, o consumo em larga escala poderá implicar alguns ajustes nas exigências para a obtenção do selo.”
3. Na sua opinião, os critérios de sustentabilidade dos biocombustíveis são compatíveis com as regras da OMC? Em caso negativo, há formas alternativas de garantir uma produção sustentável de biocombustíveis nacionais em conformidade com as obrigações definidas por tal organização?
Adrian Bebb: “A FOE não realizou pesquisas sobre a compatibilidade entre a estrutura do Reino Unido (a única estrutura nacional atualmente em vigor) e a OMC. No entanto, o que fica claro é que muitos países, particularmente aqueles da UE, parecem temer a OMC e, por conseguinte, pretendem implementar critérios fracos de sustentabilidade (especialmente em relação aos aspectos sociais). Existe, assim, uma tendência em fundar-se mais em estruturas de adesão voluntária com processos de acompanhamento obrigatórios – uma estrutura que a FOE considere frágil e inaceitável.”
Marcelo Moreira: “O cumprimento das exigências da OMC é uma questão que precisa ser tratada com cautela. Dependendo do formato em que são apresentadas, as exigências de sustentabilidade impostas pelos países importadores podem constituir uma preocupação, e tais exigências podem ser desafiadas pelas regras da OMC. Posso nomear ao menos oito iniciativas que buscam, atualmente, definir aspectos de sustentabilidade para os biocombustíveis, e não é fácil prever que tipo de critérios os importadores irão reconhecer e implementar. Se os EUA, a UE e outros países estão realmente interessados em sustentabilidade, é possível argumentar que o Brasil está no caminho certo. A questão-chave é: as exigências de sustentabilidade serão de fato necessárias para atingir as metas de sustentabilidade, ou elas simplesmente irão se transformar em barreiras ao comércio? A harmonização entre diferentes estruturas de certificação é outro tema difícil de tratar, uma vez que há diversas iniciativas e o “mercado de certificação” ainda é novo.”
4. Na sua opinião, a produção e uso em larga escala de biocombustíveis serão uma realidade? Qual papel o comércio desempenharia nesse cenário?
Adrian Bebb: “Gostemos ou não, a produção em larga escala já é uma realidade, com expansões previstas para atender ao mercado europeu, principalmente a partir do Hemisfério Sul. No entanto, a crescente atenção à crise global dos alimentos e o papel que os biocombustíveis desempenham no recrudescimento dessa situação fizeram com que os governos e a CE revisassem suas políticas. Não haverá terra agrícola suficiente (e tampouco água) para a produção de alimento e combustível para uma população crescente, principalmente se as previsões sobre as mudanças climáticas se confirmarem. Algumas decisões difíceis terão de ser tomadas, e é improvável que os agrocombustíveis sejam favorecidos. Algum nível de produção de biocombustíveis, principalmente a partir de materiais residuais (como o óleo vegetal), deve ser possível, mas a sua definição será bastante controvertida e certamente abaixo da meta de 10% proposta.”
Marcelo Moreira: “Sob a perspectiva brasileira, os biocombustíveis constituem uma parte permanente da matriz energética nacional, o que também pode contribuir para a criação de um mercado global de biocombustível, desde que os países-chave estejam ativos em sua produção. Sabe-se que, no caso do etanol à base de cana-de-açúcar, os países que oferecem as melhores condições são PEDs e países de menor desenvolvimento relativo, notadamente na América Latina, no Caribe e na África. Como os países desenvolvidos são os maiores consumidores de petróleo e possuem severas restrições quanto à área para produção de matéria-prima para biocombustíveis, o comércio internacional assume um papel muito importante. Ele pode permitir os melhores padrões de produção e, ao mesmo tempo, fornecer incentivos para o desenvolvimento em tecnologia e infra-estrutura, assim como geração de renda nos países mais pobres. Os fluxos significativos de comércio, com a produção diversificada por meio da “commoditização” de biocombustíveis, gerariam condições para o estabelecimento de um abastecimento seguro.”
Tradução, adaptação e complementação de artigo originalmente publicado em Bridges Trade BioRes Review vol. 2, n. 4 mai. 2008.
[1] O conteúdo da Energy Independence and Security Act 2007 pode ser acessado em: <http://www.whitehouse.gov/news/releases/2007/12/20071219-1.html>. Acesso em: 19 ago. 2008.
[2] Um dos documentos elaborados pelo Grupo está disponível em: <http://j.delavegal.googlepages.com/BiomassProduction.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2008.
[3] A crescente especialização na produção de biocombustíveis fez com que novas categorias fossem criadas, a exemplo dos biocombustíveis “celulósicos”. Estes pertencem ao grupo dos “biocombustíveis de segunda geração” (celulósicos, lenho-celulósicos e micro-algas) e são produzidos a partir de biomassa não alimentar, tais como restos de plantas. Trata-se de uma fonte energética que concorre em menor medida com a alimentação humana e animal e, no contexto das acusações de que a produção de biocombustíveis prejudica a segurança alimentar, tem recebido crescente atenção na área de Pesquisa e Desenvolvimento.
[4] Nota do editor: Para mais informações sobre o “Selo Combustível Social”, ver Pontes Bimestral Vol. 4, No. 1, disponível em: <http://ictsd.net/downloads/pontes/pontes4-1.pdf>. Acesso em 19 ago. 2008.
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