Pontes • Volume 4 • Número 6 • dezembro de 2008
Fundamentos da estratégia da Índia na OMC
by Haroldo Ramanzini Júnior
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A Rodada Doha de negociações comerciais da OMC tem sido caracterizada de forma relativamente diversa quando comparada às rodadas anteriores. De certa forma, nesta atual rodada, parte dos países em desenvolvimento (PEDs) estiveram envolvidos nos principais momentos da negociação, desde o processo de formação da agenda, em Doha (2001), até a última reunião ministerial, ocorrida em julho de 2008, em Genebra.
A posição indiana tem sido um fator importante – embora não o único – no processo de efetivação do espaço que alguns PEDs conquistaram na atual rodada. A Índia pressionou pela não inclusão de alguns temas considerados sensíveis, foi fundamental na atuação da coalizão do Acordo sobre aspectos dos Direitos da Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio (TRIPS, sigla em inglês) e Saúde Pública (em conjunto com Brasil e África do Sul) e como fonte de pressão pela coalizão do Like Minded Group, em que foi líder. Todos esses movimentos foram importantes para que os PEDs tivessem parte de suas demandas incorporadas no documento de lançamento da Rodada Doha[i].
Nas rodadas anteriores, como foi o caso de Tóquio e Uruguai, os países desenvolvidos (PDs) fechavam acordos entre si e estes eram, posteriormente, ampliados. Os códigos de adesão voluntária negociados na Rodada Tóquio e o acordo Blair-House, da Rodada Uruguai, são exemplos dessa dinâmica. Na Rodada Doha, contudo, o processo que Steinberg[ii] chama de “pactuação assimétrica” parece não se viabilizar, ao menos não da forma como ocorria anteriormente. A possibilidade de um acordo para o encerramento da atual rodada de negociações na OMC, como sugerem as análises da reunião mini-ministerial de julho de 2008, passa pela incorporação de parte das demandas dos PEDs, particularmente da Índia.
A coalizão G-20, surgida oficialmente na reunião ministerial de Cancun de 2003, teve papel significativo para que Brasil e Índia fossem consolidados como membros do G-5, juntamente com Estados Unidos da América (EUA), Comunidades Européias (CE) e Austrália. Foi importante, ainda, no estabelecimento das bases do Pacote de Julho de 2004, de forma que questões-chave da agenda do G-20 e o conceito de proporcionalidade nas discussões sobre acesso aos mercados agrícolas de PEDs (defendido principalmente pelos indianos) pudessem ser consolidados.
A ação do Estado indiano na OMC tem buscado preservar a autonomia nacional de decisão em setores considerados importantes e, ao mesmo tempo, evitar (ou amenizar) constrangimentos externos que condicionem possibilidades de desenvolvimento. Parte das posições indianas parece ter um caráter preventivo. A busca de certo retardamento nas negociações procura postergar resultados que se prevêem desfavoráveis.
A partir da constatação de que determinadas políticas domésticas e/ou regionais/comunitárias de PDs constrangem as negociações multilaterais, parece razoável pensar que a estratégia indiana busca tencionar as dificuldades das negociações. Nesse sentido, a postura de demandante no que tange à diminuição de subsídios à exportação, abertura dos mercados agrícolas e também nas negociações de serviços - particularmente dos Modos 1 e 4 do Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços da OMC(GATS, sigla em inglês) - legitimaria posições defensivas ou a efetivação de acordos modestos em temas da agenda considerados sensíveis.
O sistema parlamentarista de representação política, o impacto da estrutura federativa na elaboração das posições do país na OMC, a forma como ocorreu o processo de reformas econômicas liberais[iii], a visão que as principais elites políticas e econômicas têm da OMC e o papel da agricultura no equilíbrio da sociedade indiana são alguns aspectos da Índia que devem ser levados em consideração, para um melhor entendimento das posições do país. Da mesma forma, a ativa participação da Índia em coalizões internacionais e transnacionais. Além do G-20, a Índia faz parte do G-33, do Core Group in Trade Facilitation (CGTF) e da coalizão NAMA-11.
Surupa Gupta[iv] argumenta que, no período posterior ao lançamento da Rodada Doha, a posição de negociação indiana foi alterada com vista a refletir os interesses domésticos de forma mais precisa do que quando a Índia era contrária ao lançamento de uma nova rodada. Além dos Ministérios da Indústria e Comércio e da Agricultura, um outro ator que influencia a formulação das posições indianas nas negociações agrícolas são os estados. Isso porque questões referentes à agricultura são, constitucionalmente, de sua competência. Os governos estaduais possuem, assim, instrumentos regulatórios efetivos de formulação de políticas comerciais na área agrícola, como a prerrogativa de elevar impostos de forma unilateral ou de implementar barreiras não tarifárias. Em alguns estados, como Maharashtra, Mandhya Pradesh e Punjab, são freqüentes os protestos anti-OMC, principalmente por conta das restrições que as negociações multilaterais depositam sobre a capacidade de os estados efetivarem políticas no setor agrícola e da diminuição das tarifas indianas ocorridas em função dos compromissos assumidos na Rodada Uruguai. Em Punjab, West Bengal e Tamil Nadu houve pedidos à Suprema Corte Indiana para que devolvesse aos estados o poder de formular políticas, conforme estabelecido constitucionalmente, que teria sido “usurpado” por conta dos compromissos assumidos pelo governo federal junto à OMC. Por conta disso, Punjab, Gujarat, Karnataka e Andra Pradesh são alguns dos estados que atualmente possuem comitês de especialistas ou divisões especializadas de análise do impacto dos acordos da OMC.
Assim sendo, as elites políticas regionais indianas tendem a enxergar os temas das negociações na OMC sob o prisma estadual e buscam projetar tais preferências no âmbito federal[v]. No setor agrícola, há um relativo consenso doméstico por uma postura essencialmente defensiva nas negociações. Esse estreitamento das posições do país com as preferências e mobilização dos atores domésticos, no processo de formulação das propostas indianas, têm favorecido o fortalecimento da sua posição nas negociações. A recusa ao acordo agrícola, tal como vem sendo proposto pelos EUA e CE, baseia-se no argumento de que o mesmo não será ratificado internamente.
Sob outra ótica, isso ajuda a explicar o que alguns consideram como inflexibilidades da Índia nas negociações. Oliveira e Onuki[vi] argumentam que os sistemas parlamentar e partidário indiano conferem poder de veto aos interesses defensivos regionais, tais como os agrícolas. Se os negociadores indianos aceitarem um acordo agrícola na OMC que seja visto como liberal pelos atores domésticos, o governo corre o risco de perder apoio político na coalizão governamental dos partidos nacionalistas de base agrária, como Bharatiya Janata, Akali Dal e Rashtriya Lok[vii].
A Índia não está disposta a abrir o seu mercado agrícola, ainda que demande abertura de mercado e fim dos subsídios às exportações por parte dos PDs. O país também defende tratamento especial e diferenciado para PEDs, além da possibilidade do estabelecimento de mecanismos de salvaguardas especiais para produtos agrícolas. As propostas da Índia argumentam que a proteção de seu mercado agrícola justifica-se em função do papel fundamental desempenhado por ele no equilíbrio e no desenvolvimento da sociedade indiana. A grande maioria dos indianos obtém sua renda direta ou indiretamente da agricultura e, apesar de representar menos de um quarto do PIB, o setor é uma fonte importante de emprego e renda para parcela significativa da população. Os negociadores indianos negam-se a expor sua enorme população rural (70% do total) às flutuações do mercado internacional e aos subsídios agrícolas distorcivos dos países ricos[viii]. Há certa percepção, entre setores importantes da sociedade e das elites, de que o sistema multilateral de comércio apresenta desequilíbrios que prejudicam os PEDs.
A atuação da Índia tem buscado, assim, tornar os acordos da OMC mais permeáveis a suas preferências ou, no mínimo, não contrários a seus interesses. Embora isso possa ser inerente a todos os Estados, a posição indiana estrutura-se a partir de especificidades domésticas e internacionais que ajudam a entender a sua operacionalização. O papel de empreendedor político desempenhado em coalizões de PEDs, assim como a maior integração das posições do país com as preferências domésticas e a participação pró-ativa, no conjunto das negociações, são aspectos importantes do processo de fortalecimento das posições da Índia na OMC.
Como destacado pela literatura, o poder de barganha limitado dos PEDs faz com que as coalizões passem a ser um instrumento importante para a eficácia de suas estratégias nas negociações internacionais[ix]. Mas é preciso considerar também as dificuldades estruturais que permeiam a manutenção destas coalizões, especialmente nas fases finais do processo negociatório. Em outras palavras, a efetividade das coalizões de PEDs pode ter variações que se relacionam a determinadas fases da negociação. O fato de possuírem diferentes estruturas econômicas e de haver consideráveis diferenças entre os PEDs pode dificultar o tratamento conjunto de certas questões. Isso explicaria a dificuldade de manutenção das coalizões nas fases finais de negociação e a tendência à atuação de forma individual. Como a Rodada ainda não terminou, não é possível saber se a tendência que esteve presente nas rodadas anteriores será também consolidada na Rodada Doha. Da mesma forma, não se sabe até que medida essas posições podem ou não comprometer ganhos verificados até então e que agora, em um contexto de crise econômica e financeira internacional, tendem a ser diluídos. O que parece certo é que a Índia possui hoje alta capacidade de intervenção nos direcionamentos da Rodada, tanto que está presente nas principais reuniões de sala verde. Embora esse não seja um elemento suficiente para introjetar suas preferências no resultado final dos acordos, tem sido importante para a projeção das suas demandas e para a não aceitação de propostas entendidas como desfavoráveis a seus interesses.
[i] Hurrel e Narlikar (2006) acreditam que o fato da atual rodada chamar-se Agenda de Doha para o Desenvolvimento seria um indicativo da influência de Brasil e Índia nas negociações. Ver: HURRELL, Andrew; NARLIKAR, Amrita. A New politics of confrontation? Developing countries at Cancun and beyond. Global Society, v. 20, nº 4, 2006.
[ii] STEINBERG, Richard. In the shadow of law or power? Consensus – based bargaining and outcomes in the GATT/WTO. International Organizations, v. 56, nº2, 2002.
[iii] Ver: CRUZ, Sebastião C.V. Trajetórias: capitalismo neoliberal e reformas econômicas nos países da periferia. São Paulo: Editora da UNESP, 2007
[iv] GUPTA, Surupa. Protecting the half-billion: domestic and internacional determinants of Índia’s agricultural trade policy at the WTO negotiations. International Studies Association, ISA, San Diego, 2006.
[v] Ver: JENKINS, Rob. How Federalism Influences India’s Domestic Politics of WTO Engagement. Asian Survey, vol. 43, nº 4, 2003.
[vi] Ver: OLIVEIRA, Amâncio J; ONUKI, Janina. Política comercial e federalismo: um estudo comparado entre Brasil e Índia. Mimeo, 2007.
[vii] Ver: Gupta, idem.
[viii] Ver: Cruz, idem.
[ix] Narlikar faz uma interessante análise a este respeito. Ver: NARLIKAR, Amrita. International trade and developing countries: bargaining coalitions in the GATT & WTO. London: Routledge, 2003.
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