Pontes • Volume 4 • Número 6 • dezembro de 2008
O desafio de ganhar e levar: a reação dos EUA em contenciosos agrícolas na OMC
by Thiago Lima
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Não se pode menosprezar a importância da vitória brasileira sobre os Estados Unidos da América (EUA) no contencioso do algodão na OMC. Apesar do efeito político do caso, os ganhos concretos obtidos pelo Brasil no campo do comércio exterior foram pequenos em razão da resistência dos EUA em se adequarem às recomendações do organismo multilateral. O Brasil ganhou, mas não levou todos os prêmios. Analisar esse resultado é importante para aprimorar estratégias e expectativas em futuros contenciosos. Este artigo busca desenvolver o argumento de que o tipo de ação doméstica necessária para modificar as medidas contestadas na OMC, seja ela executiva ou legislativa, ajuda a compreender a reação dos EUA.
De início, é preciso ter em conta algo simples, mas essencial: uma vez que práticas irregulares são constatadas, a adequação às regras da OMC deve ser conduzida pelo Estado que as pratica. A OMC pouco pode fazer para assegurar uma adequação completa dos Membros a seus pareceres, já que ao Estado contestador incumbe o ônus de aplicar as retaliações. Contudo, como amplamente discutido pela literatura especializada, as retaliações são medidas problemáticas por vários motivos, dentre os quais destacam-se dois: (i) podem prejudicar economicamente o próprio Membro retaliador pela interrupção de importações; e (ii) não ocorrem em um ambiente que neutraliza as relações de poder, o que dá margem a represálias. De fato, o objetivo do Sistema de Solução de Controvérsias da OMC é dirimir tensões, preferencialmente por meio de acordos, e não fazer justiça.
No caso brasileiro, seja pela relação de poder desfavorável, seja pela interdependência econômica, a capacidade de retaliar os EUA é considerável. Cerca de 17% das exportações do Brasil são destinadas a este país, enquanto a parcela das vendas estadunidenses para o Brasil é de apenas 0,5% de seu total. Adicionalmente, cerca de 13% das exportações do Brasil aos EUA – em torno de US$ 3,4 bilhões – são isentas de tarifas por serem contempladas pelo Sistema Geral de Preferências (SGP)[1]. Tal isenção deve ser renovada periodicamente pelo Congresso estadunidense mediante alguns critérios, como proteção à propriedade intelectual, por exemplo, o que coloca o Brasil em posição de fragilidade.
Porém, apesar da assimetria de poder a seu favor, os EUA têm promovido algumas modificações em políticas de subsídios julgadas irregulares. Mas como entender modificações parciais? Propõe-se aqui que se parta da hipótese de que a ação doméstica legislativa é menos propensa à adequação do que a executiva. Por um lado, o Executivo é mais liberal do que o Congresso[2] e, devido à maior amplitude de seu eleitorado frente aos congressistas, o presidente torna-se menos vulnerável à pressão de grupos de interesse protecionistas. Assim, o presidente utiliza eventos internacionais para potencializar movimentos liberalizantes. Por outro lado, o Executivo preocupa-se mais com os custos de reputação do país no cenário internacional do que o Congresso, o que motiva uma maior propensão à adequação daquele em relação a este[3].
Abaixo são analisados seis casos nos quais os EUA foram desafiados na OMC. O número é relevante na medida em que são poucos os contenciosos agrícolas contra os EUA que não derivam de medidas de defesa comercial semi-automáticas, como antidumping e countervailing duties (medidas compensatórias). Nos casos a seguir, nota-se uma propensão do Executivo em buscar adequação e isso pode sugerir algumas idéias para a elaboração de estratégias e expectativas em contenciosos contra os EUA.
Reações dos EUA em derrotas agrícolas na OMC
Nos contenciosos contra: (i) Canadá (WT/DS/144), em 1999; (ii) Austrália e Nova Zelândia (WT/DS/177 e WT/DS/178), em 1999; (iii) UE (WT/DS/166), em 1999; e (iv) Índia, Paquistão, Malásia e Tailândia (WT/DS/58), em 1996, as medidas estadunidenses contestadas eram de caráter administrativo e foram modificadas pelo Executivo. No primeiro caso, o Canadá contestou o impedimento da circulação de caminhões que transportavam gado, suínos e grãos canadenses aos EUA que não possuíssem certificados de produção isenta de drogas proibidas nos EUA, mas permitidas no Canadá. O impedimento, levantado por estados fronteiriços como Dakota do Sul, foi suspenso por pressão do Executivo nacional pouco depois de consultas terem sido solicitadas pelo Canadá na OMC.
Em outros dois casos, o Executivo lidou com questões relativas à aplicação de salvaguardas. Nos casos WT/DS/177 e WT/DS/178, Austrália e Nova Zelândia contestaram a metodologia empregada pelos EUA para justificar a imposição de salvaguardas à importação de carne de cordeiro. No WT/DS/166, os europeus argumentaram que as salvaguardas impostas ao glúten de trigo foram discriminatórias, pois excetuaram o Canadá. A imposição de salvaguardas é uma decisão do presidente, que pode revogá-la, o que foi feito nesses dois casos frente à condenação pela OMC.
No caso WT/DS/58, os asiáticos contestaram a maneira discriminatória e repentina como foi aplicado o embargo à importação de camarão proveniente de países cujas regras de pesca não determinassem a utilização de redes capazes de permitir a fuga de tartarugas marinhas. O Executivo, por meio do Departamento de Estado, promoveu medidas de adequação como treinamento e financiamento para ajuste da indústria de camarão dos asiáticos às normas ambientais estadunidenses.
Em todos esses casos, os EUA promoveram a adequação, encerrando os contenciosos. As ações eram da alçada do Executivo, que se conformou às regras da OMC, mas não sem concessões obtidas pelos contendores e compensações oferecidas aos setores domésticos. Houve abertura de negociações bilaterais com o Canadá para liberalização agrícola; um programa de ajuste ao setor de carne de carneiro foi estendido, com distribuição de subsídio; os produtores de glúten de trigo receberam assistência financeira.
No contencioso contra o Brasil (WT/DS/250) em torno do imposto sobre os insumos de laranja e outros cítricos, de 2002, era necessária uma ação legislativa. Antes de terminado o processo, o Brasil convenceu os EUA de que o imposto cobrado pela Flórida era irregular e o mesmo foi extinto pelo Legislativo estadual, aparentemente contrariando a hipótese inicial. Porém, os Executivos nacional e estadual, sob o argumento da derrota iminente, pressionaram pela adequação, que de fato ocorreu.
Importante notar que nos casos WT/DS/177 e WT/DS/178 e WT/DS/166 também houve participação do Poder Judiciário estadunidense. Na disputa sobre insumos cítricos houve uma sentença contra o imposto contestado pelo seu efeito discriminatório. Além do contencioso internacional, isso parece ter contribuído para que o Legislativo modificasse sua política antes do fim do painel. No contencioso do camarão, uma sentença pode ter tido influência similar, já que a United States Court of International Trade considerou ilegal a aplicação seletiva da lei.
No contencioso do algodão contra o Brasil (WT/DS/267), de 2002, são diversas as medidas para a completa adequação ao parecer da OMC. Muitas delas se referem a pilares da política de subsídio, que é controlada por um Congresso Nacional estruturalmente paroquialista em questões agrícolas, cujo processo eleitoral e de criação da Farm Bill (Lei agrícola) potencializam a força política de grupos de interesse[4]. É claro que não se deve menosprezar a força do presidente em conseguir aprovação das modificações no Congresso. Contudo, deve-se perguntar se a questão é importante o suficiente para um engajamento de peso. Esse não foi o caso, apesar de o Executivo ter-se mostrado inclinado à adequação.
O painel da OMC entendeu que os EUA deveriam reformar os créditos à exportação e eliminar o programa Step 2 até 30 de junho de 2005. Outras medidas referentes a subsídios domésticos deveriam ser implementadas em até 15 meses. No que toca ao programa de créditos, seria preciso eliminar a característica de subsídio à exportação, isto é, cobrar taxas dos usuários que tornassem a manutenção do programa auto-suficiente. O Departamento de Agricultura dos EUA (USDA, sigla em inglês) desativou dois dos três programas em junho de 2005 e pediu ação do Congresso, mas foi apenas em 2008 que a devida legislação foi aprovada. O programa Step 2, considerado subsídio doméstico e à exportação foi eliminado, embora de forma atrasada. Em julho de 2005 o Executivo solicitou ao Congresso a eliminação do programa, o que de fato só ocorreu em agosto de 2006 e em circunstâncias peculiares. A eliminação do programa foi incluída em um pacote orçamentário do Legislativo para reduzir despesas, algo pouco comum, pois normalmente os subsídios agrícolas são trabalhados nas reedições da Farm Bill. Quanto aos subsídios exclusivamente domésticos, o painel havia recomendado que até setembro de 2005 o Marketing Assistance Loan e os Pagamentos Contra-Cíclicos deveriam ser modificados para deixarem de deprimir o preço internacional do algodão e cessar o desvio de comércio. Estes programas não sofreram modificação ou eliminação até o momento. O último subsídio doméstico contestado foi o programa de Pagamentos Diretos, que deve ser re-classificado da caixa-verde para caixa-amarela de subsídios ou modificado para ter seu componente distorcivo eliminado. Nenhuma das duas alternativas foram realizadas pelo Congresso, a despeito das demandas do Executivo.
Conclusão
Os casos demonstram que o Executivo dos EUA buscou adequação e que o Legislativo também adotou algumas medidas nesse sentido, embora tenha apresentado resistência em modificar as principais políticas de subsídios contestadas. Não é possível deduzir que o Executivo tenha buscado com a diligência esperada conformar o país às regras da OMC, mas os desfechos dos contenciosos fortaleceram a hipótese de que esse Poder mostra-se mais propenso à adequação do que o Legislativo.
Esses resultados sugerem, em nossa opinião, algumas questões a serem levadas em consideração na elaboração de futuros contenciosos contra os EUA. Primeiro, se o objetivo for obter ganhos concretos em curto-prazo, as ações devem ser direcionadas a barreiras sob controle do Executivo. Nesses casos, parece apropriado o custeio privado do litígio. Segundo, contestações de políticas agrícolas estruturais, que são instituídas pela Farm Bill, devem ter expectativas moderadas de sucesso, seja em médio ou longo-prazo, por causa da dificuldade em se obter modificações do Congresso, ainda mais quando há baixa capacidade de retaliação. Esse tipo de contestação poderia contribuir para agregar peso político em negociações abrangentes, como a Rodada Doha, mas mesmo isso parece distante. Por essa razão, o mais apropriado seria o custeio governamental desse tipo de ação.
[1]AMCHAM. Sistema Geral de Preferências (SGP). Disponível em http://www.amcham.com.br/comites/comite2008-06-20a. Acesso em 10 out. 2008.
[2] Essa hipótese pode ser encontrada em estudiosos de contenciosos, como DAVEY, William F. (2005) “The WTO dispute settlement system: the first ten years”. Journal of International Economic Law nº. 8, vol. 1. e STEINBERG, Richard H. e GOLDSTEIN, Judith L. (2007) “Negotiate or Litigate? The effects of WTO judicial delegation on U.S. trade politics”. Law & Economics Research Paper Series, nº 07-14. UCLA.
[3] Ver a respeito: ABBOTT, Kenneth W. e SNIDAL, Duncan. (2001) “Hard and soft law in international governance”. In GOLDSTEIN, Judith et alli. Legalization and world politics. Cambridge e Londres: The MIT Press; DAVIS, Christina L. (2003) Food fights over free trade. How international institutions promote agriculture trade liberalization. Princeton: Princeton University Press.
[4] Ver BROWNE, William P. (1995) Cultivating Congress: constituents, issues, and interest in agricultural policymaking. Kansas: University Press of Kansas; SHEINGATE, Adam D. (2001) The rise of the agricultural welfare state. Institutions and interest group power in the United States, France and Japan. Princeton: Princeton University Press.
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