Pontes • Volume 4 • Número 6 • dezembro de 2008

Perspectivas para o novo modelo regulatório da mineração no Brasil

by Gustavo Assed Ferreira

Discuss this articleShare your views with other visitors, and read what they have to say

No próximo ano, o Congresso Nacional deve aprovar, no todo ou em parte, o novo marco regulatório do setor de mineração no Brasil. Como era de se esperar, os debates estão acalorados e há um contraponto específico a ser superado: de um lado, as mineradoras querem, ao menos, a manutenção da atual carga tributária, enquanto os municípios e os Estados produtores desejam um incremento de receita com a alteração das alíquotas que incidem sobre a mineração, bem como um incremento no exercício do poder de polícia, por meio da fiscalização sobre o setor.

Além desta questão tributária, há outras variáveis que precisam ser debatidas, sob pena de ser criado um modelo regulatório que não responda às necessidades do setor, ao processo de desenvolvimento nacional e à sustentabilidade, que tanta importância tem nesta seara.

Inicialmente, deve-se destacar que a atividade econômica no Brasil tem como marco normativo o capítulo relativo à ordem econômica e financeira da Constituição da República Federativa do Brasil (CF/88). A Constituição aponta para três formas específicas de atuação do Estado quanto ao exercício da atividade econômica no Brasil: (i) o regime de competição com a iniciativa privada (art. 173); (ii) o regime de privilégio no caso dos serviços públicos (art. 175, 21 e 25); e (iii) o regime de monopólio (art. 176 e 177).

Como resta evidente da leitura dos artigos 176 e 177, a mineração no Brasil é atividade econômica exercida em regime de monopólio pelo Estado, pertencente à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra[i].

Ainda em respeito à CF/88, o artigo 170 aponta para alguns princípios que devem ser observados para a boa condução da ordem econômica no Brasil. Alguns deles incidem especialmente sobre o setor da mineração, podendo-se destacar: a soberania nacional, a defesa do meio ambiente, a redução das desigualdades regionais e sociais e a busca do pleno emprego. O novo marco regulatório para o setor deve manter-se fiel a estes princípios, mas não se deve esquecer que a atividade mineradora em sua fase de prospecção é tida como de alto risco. De acordo com o Instituto Brasileiro de Mineração, de cada cem mil pesquisas de prospecção, apenas uma pesquisa encontra jazida economicamente viável. Neste sentido, só interessará à iniciativa privada se a regulação do setor for ágil e favorecer a cooperação entre o Estado regulador e o setor privado.

O mais relevante é que o Código de Mineração de 1967, recepcionado pela CF/88, será finalmente alterado por um conjunto de leis que ditarão os rumos deste setor estratégico para a política externa comercial brasileira. Em certa medida, tal processo de atualização, que se iniciou com as Emendas Constitucionais 6, 7, 9, 33 e 49, terá assento em um momento ideal, ou seja, em um quadro de crise mundial. Isso exigirá a criação de um marco regulatório que favoreça ainda mais os interesses públicos, aqui entendidos em sentido amplo, incluídos os interesses do setor privado, que é quem efetivamente explora este mercado.

A anunciada implantação do Conselho de Geologia e Mineração para debater políticas públicas e traçar diretrizes para o setor já representa um avanço importante, levando em conta que poucos setores exigem tanto a adoção de políticas públicas estruturais de longo prazo como a mineração.

Haverá mudanças na exploração da faixa de fronteira e mineradoras estrangeiras terão, com restrições, o direito de exploração mineral. Tal permissão será concedida se a mineradora estrangeira avançar na cadeia produtiva da matéria-prima explorada, ou seja, se a mineradora estrangeira comercializar produtos com maior valor agregado na mesma cadeia produtiva, como por exemplo, exportar aço ao invés de minério de ferro. O avanço na cadeia produtiva representa uma relevante política pública em favor do processo de desenvolvimento nacional. Em que pese o interesse prioritário de nossos principais parceiros comerciais, como é o caso da China, em comprar minério brasileiro in natura, cabe ao governo federal, por meio da política regulatória, incentivar o setor privado a buscar alternativas.

Ademais, em atenção a uma necessidade do setor, o governo estuda facilitar a concessão de crédito às mineradoras. De acordo com estes estudos, a instituição financeira acessará diretamente o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) ou a agência reguladora, que provavelmente o sucederá, para obter informações sobre o volume e as características das jazidas, cujo direito de exploração será dado em garantia. Tal medida representará um forte instrumento de apoio ao setor, notadamente em tempos difíceis.

Assim, é provável, e até de se esperar, que seja criada uma agência reguladora para o setor, que certamente facilitará a cooperação entre o Estado regulador e a iniciativa privada, além de possibilitar maior agilidade e transparência na atividade regulatória do Estado.

Outro ponto objeto de análise pelo governo é o mecanismo de distribuição dos alvarás de pesquisa e de concessão das lavras. Entre as alternativas, estuda-se a possibilidade do estabelecimento de um processo de seleção para a fase de prospecção e um processo licitatório para a exploração da lavra.[ii] Em que pese a boa intenção do governo em estabelecer regras mais justas para a efetiva exploração, tal medida inibirá a pesquisa, uma vez que esta representa uma atividade de alto risco para o empreendedor privado, que não terá a devida segurança jurídica de exploração dos recursos minerais eventualmente encontrados.

Existe, ainda, o tema da exploração mineral em terras indígenas, previsto no artigo 176, parágrafo 1º da CF/88, que espera regulamentação infraconstitucional. Para suprir tal situação, o Projeto de Lei 1610/96 transita na Câmara dos Deputados e já foi aprovado pelo Senado Federal. De acordo com a proposta, a exploração mineral será feita por licitação, com a devida anuência dos povos indígenas envolvidos. As dúvidas que persistem e que impediram recente aprovação dizem respeito a dois pontos específicos: (i) o percentual a ser repassado às comunidades indígenas – as propostas giram entre 2% e 4% do faturamento; e (ii) se os pedidos de pesquisa e lavra que foram feitos anteriormente a 1988 receberão prioridade, o que parece contrariar os ditames do processo licitatório.

É fundamental que o Projeto de Lei seja aprovado, por diversos fatores. Em primeiro lugar porque cerca de 13% do território nacional, no qual situam-se as terras indígenas, permanecem alheios ao processo de desenvolvimento nacional, o que por si só já é lamentável. Em segundo, porque tal situação favorece o garimpo clandestino, além de outras atividades ilegais que gravitam em torno dele. Em terceiro lugar, porque todo este quadro traz em si instabilidade social, tanto para os indígenas e suas tribos, quanto para garimpeiros ilegais e suas comunidades. Por fim, há a questão ambiental, que em um quadro de ausência do Estado e, conseqüentemente, do Direito, ao lado da instabilidade social, apontam para uma exploração marcadamente insustentável, justamente em regiões nas quais o desenvolvimento sustentável é a única alternativa viável.

A principal celeuma a ser enfrentada pela revisão do modelo regulatório da mineração encontra-se, todavia, inserida na reforma tributária. Há uma contraposição entre os interesses das mineradoras e os interesses de governadores e prefeitos das áreas exploradas pela mineração. Atualmente, a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) possui alíquotas que variam entre 0,2% e 3% do faturamento líquido da empresa, a depender do minério. No relatório da reforma tributária, a base de tributação inclui alíquotas que passam dos 2% atuais sobre o faturamento líquido, para 3% do faturamento bruto. Quanto a isto, há que se fazer alguns comentários.

Primeiramente, aumentar tributos em tempos de crise, de retração do mercado global e do preço dos minérios[iii] parece inapropriado enquanto política pública, notadamente enquanto política externa comercial. Em momentos como este, seria relevante que existissem medidas de desoneração fiscal para outros setores mais tributados e não aumento de tributos para a mineração.[iv]

Em verdade, espera-se que sejam criadas novas medidas fiscais que favoreçam o avanço na cadeia produtiva da matéria-prima explorada. Tais políticas têm o condão de fortalecer a posição brasileira no mercado minerador global e devem ser fortemente incentivadas pelo Estado. Para que o produtor brasileiro realize tal intento, entretanto, é preciso que existam incentivos como o acesso ao crédito, que favorecerão sua posição em termos concorrenciais.

A eficiência da fiscalização sobre o setor por parte da nova agência reguladora deve ser ampliada, uma vez que evitaria a sonegação fiscal e garantiria maior rigidez neste mercado. A sonegação presta-se a desestabilizar o setor minerador no Brasil, demonstrando mais uma faceta da ainda existente instabilidade institucional que obstrui o desenvolvimento nacional.

Por fim, é de se esperar que em março do próximo ano, quando as negociações forem retomadas no Congresso Nacional, exista um ambiente mais favorável ao diálogo do que o atual, em favor do fortalecimento do setor e da posição brasileira no mercado mundial.

[i] Ver AGUILLAR, Fernando Herren. Direito Econômico: do Direito Nacional ao Direito Supranacional. São Paulo: Atlas, 2006.

[ii] Valor Econômico. “União prepara novas normas na mineração” (18/11/2008).

[iii] Exceto o ouro, que normalmente sobe em momentos de crise devido ao aumento da demanda.

[iv] Ao que parece, também não é o caso de pensar em desoneração para este setor, que já possui uma carga tributária que, para níveis brasileiros, não é das piores. Ainda assim, haverá um momento de discutir as dificuldades que o minerador brasileiro enfrenta por possuir uma carga tributária que, em comparação com outros players internacionais, é alta. Sobre este assunto, ver www.ibram.org.br.

One response to “Perspectivas para o novo modelo regulatório da mineração no Brasil”

livia 4th May 2009 at 20:24
Interessante !