Pontes • Volume 5 • Número 2 • junho de 2009
A crise econômica, as políticas governamentais e o comércio internacional
by Leane Cornet Naidin, Maria Fernanda Gadelha e Marta Calmon Lemme
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A crise que hoje afeta praticamente todos os países, teve início no mercado de crédito imobiliário estadunidense, generalizou-se para outros países nesse mesmo mercado e, dada a retração da demanda, espraiou-se pela economia mundial com um todo. A crise atingiu, com intensidade variada, a economia internacional, e sua proporção é comparada àquela da Grande Depressão dos anos de 1930. Alguns países entraram em recessão, outros tiveram suas economias desaceleradas .
Os governos têm reagido – uns mais, outros menos – com rapidez, adotando medidas contra-cíclicas usuais, por exemplo, a redução da taxas de juros. Outras medidas têm sido tomadas com o objetivo de minimizar prejuízos e perdas internas, como as transferências de recursos públicos por meio de compra de participações acionárias em bancos e seguradoras, ou mediante empréstimos para bancos. Adotam-se também medidas de estímulo à produção e ao emprego por meio do mecanismo de compras governamentais, conforme ilustrado pelo dispositivo “Buy American” do governo estadunidense e a adoção de medidas de proteção e concessão de subsídios, como no caso do Brasil, onde mais recentemente o governo criou programas de financiamento e subsídios à produção para setores específicos, bem como redução da carga tributária.
Essas iniciativas, que objetivam evitar quebras no sistema financeiro e estimular a produção industrial, podem dificultar o comércio internacional e desencadear estímulos protecionistas que, como se sabe, intensificaram a crise dos anos 1930 e estimularam o nacionalismo econômico e político.
Uma das questões para debate, portanto, é se o atual sistema de regulação do comércio internacional constitui garantia suficiente para impedir a adoção de políticas protecionistas para o enfrentamento da crise atual. Além de se avaliar se as medidas adotadas estão em conformidade com as regras da Organização Mundial do Comércio (OMC), deve-se examinar se os mecanismos previstos no âmbito desta Organização são efetivos para evitar a proliferação de práticas protecionistas e seus efeitos negativos sobre o comércio internacional.
Medidas de apoio a indústrias
Com base nas medidas analisadas no Relatório da OMC de março de 2009 , as indústrias automobilística, siderúrgica e de calçados têm sido os principais alvos das medidas de apoio adotadas pelos governos de diversos países. Não obstante, outras atividades também têm sido objeto de ações governamentais, por exemplo, a construção civil e a agricultura, no caso do Brasil.
Quanto à indústria de calçados e siderúrgica, as medidas adotadas são basicamente de fronteira, que visam a garantir proteção à produção local. Dentre as medidas mencionadas, destacam-se: recurso a medidas de defesa comercial (investigações para aplicação de medidas antidumping e de salvaguardas); aumento de tarifas; e estabelecimento de licenciamento não automático de importações. Na indústria siderúrgica, também se observa o estabelecimento de requisitos técnicos e o uso do poder de compra do Estado.
Cabe ressaltar que os problemas enfrentados pelo setor siderúrgico e pela indústria calçadista já estavam presentes antes mesmo da eclosão da crise. A desaceleração da economia, todavia, criou um ambiente político mais propício para o atendimento das demandas protecionistas desses setores.
As medidas acima indicadas não necessariamente representam violações às regras multilaterais, ainda que tenham impactos restritivos diretos sobre o comércio internacional. Por exemplo, o aumento de tarifas é permitido desde que não ultrapasse o nível consolidado pelo país junto à OMC; todavia, o aumento do custo de importação gera restrição da demanda por importações. A abertura de investigações antidumping, desde que estejam em conformidade com o Acordo Antidumping, não constitui desrespeito às regras; porém, a possibilidade de aplicação de direitos tende a gerar maior preferência pelo produto doméstico. A utilização do poder de compra do Estado é permitida, inclusive se voltada apenas para empresas nacionais e, no caso de um país signatário do Acordo sobre Compras Governamentais, para as empresas dos demais signatários. Não obstante, o dispositivo “Buy American” da Lei Estadunidense de Recuperação e Reinvestimento de 2009 (American Recovery and Reinvestment Act 2009), ao limitar a utilização de fundos disponibilizados pelo governo a produtos fabricados localmente, indubitavelmente geram substituição de importações.
No caso da indústria automotiva, além de medidas de fronteira (por exemplo, preços de referência e licenciamento não automático), observam-se a concessão de empréstimos governamentais, doações, injeções de capital por meio de aquisição de participação acionária e fornecimento de garantias de empréstimos, além da redução de impostos com o objetivo de estimular a demanda. No caso estadunidense, por exemplo, o plano de assistência objetivou dar uma sobrevida às montadoras General Motors e Chrysler – empresas que já haviam enfrentado problemas antes da atual crise econômica.
Segundo o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias (ASMC) da OMC, os empréstimos governamentais para a indústria automotiva se caracterizariam como subsídios, se concedidos a taxas inferiores àquelas de mercado. O mesmo ocorreria com as garantias de empréstimos, caso implicassem condições mais benéficas para obtenção dos créditos; e com as injeções de capital, se realizadas em condições mais favoráveis do que as de mercado. Por sua vez, as doações seriam per se consideradas subsídios. No entanto, todas essas medidas seriam classificadas como subsídios específicos acionáveis, isto é, seriam permitidas, podendo, todavia, ser objeto de recurso junto à OMC ou de medidas compensatórias, dependendo de seus impactos sobre os interesses dos demais países e da localização de seus efeitos.
O fato de o ASMC não proibir a concessão de subsídios que não aqueles destinados à exportação ou que impliquem discriminação contra produtos importados, reflete a percepção de que subsídios domésticos não necessariamente geram efeitos distorcivos sobre o comércio internacional. Há que se observar que, na literatura econômica, autores como Paul Krugman consideram que, entre a concessão de subsídios domésticos e a aplicação de medidas de fronteira, os subsídios seriam uma política menos prejudicial, visto que não geram impactos negativos sobre os consumidores domésticos.
No caso específico dos subsídios à indústria automobilística, a justificativa para o apoio governamental residiria no forte poder de encadeamento dessa indústria. O fechamento de montadoras geraria impactos negativos sobre toda a cadeia produtiva. Adicionalmente, há que se considerar o fato de ser uma indústria altamente internacionalizada e na qual o comércio intrafirma assume especial relevância, as repercussões de uma quebra não ficariam limitadas ao país de origem, afetando, muito provavelmente, as suas filiais estrangeiras.
Por outro lado, o auxílio a certas empresas poderia implicar perdas para outras concorrentes montadoras, pressionando os governos de outros países a também concederem algum tipo de apoio. Na realidade, já se observa a concessão de algum tipo de auxílio a essas empresas em praticamente todos os países sede de matrizes de grandes empresas automotivas, assim como em alguns países em desenvolvimento (PEDs) que possuem filiais de empresas multinacionais.
Nesse cenário, dada a generalização dos apoios concedidos e o elevado grau de internacionalização das empresas, não é provável que ocorram reações por parte de outros governos – seja na forma de recursos junto à OMC, seja via aplicação de medidas compensatórias.
Com relação às medidas de redução de impostos sobre automóveis, essas medidas não se caracterizam como subsídios e não seriam sujeitas a questionamentos junto à OMC, a menos que adotadas de forma discriminatória contra o produto importado, o que violaria o princípio do “Tratamento Nacional”.
Medidas de apoio ao setor financeiro
No que se refere aos auxílios ao setor financeiro , há que se observar que o Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) não contém definição de subsídios. O Art. XV do GATS estabelece apenas a obrigação de negociações para a definição de disciplinas com vistas a evitar efeitos distorcivos sobre o comércio. Assim, dada a ausência de regras, na hipótese de algum país considerar que auxílios fornecidos por governos estrangeiros possam causar prejuízos a seus interesses, não existe qualquer mecanismo, no âmbito multilateral, que possa ser acionado.
Note-se que os esforços realizados no sentido de evitar uma quebra generalizada de instituições financeiras são relevantes para impedir o aprofundamento da própria crise, pois o agravamento da crise de crédito implicaria restrição ainda maior do financiamento ao comércio exterior, gerando uma “espiral desvirtuosa de retração”.
Das limitações da OMC para restringir efeitos negativos das medidas governamentais sobre o comércio internacional
No âmbito da OMC, não existem mecanismos preventivos que impeçam a adoção de medida contrária às regras acordadas. Caso esta seja observada, para que haja a suspensão da medida, é necessário que outro país – que terá o ônus da prova de demonstrar a violação – se disponha a recorrer ao procedimento de solução de controvérsias, o que implica, em geral, um longo processo até que o problema seja resolvido. Adicionalmente, no caso de PEDs, os custos envolvidos no processo tendem a restringir sobremaneira a sua decisão de acionar esse mecanismo. No cenário atual, a generalização da adoção de medidas de proteção e apoio a segmentos produtivos tende também a limitar a apresentação de questionamentos junto à OMC, dada a existência de “telhados de vidro” de diversos países.
Assim, a limitação à adoção de medidas protecionistas dependerá basicamente do comprometimento dos governos em respeitar as regras internacionais, o que implicará maior resistência em ceder a pressões por medidas protecionistas – as quais tendem a se acirrar em momentos de crise.
Considerações finais
As proporções alcançadas pela crise internacional implicaram reversão da tendência liberal, pressionando os governos a intervirem na economia, por meio de medidas domésticas e/ou de fronteira. O impacto sobre o comércio internacional das medidas de apoio interno seria menos restritivo e, portanto, estas seriam preferíveis às medidas de fronteira, as quais, ainda que não representem violação às regras multilaterais, apresentam viés protecionista.
Todavia, há que se considerar que a concessão de subsídios domésticos, além de envolver um debate sobre as prioridades de alocação de recursos escassos, pode implicar prejuízos para outros países, dando início a uma “guerra de subsídios”, na qual os PEDs, em função de sua maior restrição orçamentária, seriam os mais prejudicados.
Frente ao aumento de demandas por proteção e apoio, a limitação da escalada do protecionismo depende do compromisso dos governos com o sistema multilateral e de sua percepção de que o comércio internacional é um elemento fundamental para a retomada do crescimento econômico. Face à sedução política do argumento em favor do protecionismo, é imperativo que não sejam desconsiderados os argumentos em favor do comércio internacional como alavanca para o crescimento sustentado da economia.
Assim, o alcance de consenso mundial a respeito do importante papel do comércio internacional é relevante para impedir um retrocesso na liberalização econômica que, desde que devidamente regulamentada, tem estimulado o crescimento econômico nesses últimos 30 anos. Neste sentido, a conclusão da Rodada de Doha poderia ser um importante sinal de maior comprometimento dos governos, inibindo a onda protecionista, que pode se avolumar quanto mais demore a recuperação do crescimento das economias.
* Professora da Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Rio de Janeiro.
** Economista da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
*** Professora do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
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