Pontes • Volume 5 • Número 2 • junho de 2009
Os antecedentes da reforma do Fundo Monetário Internacional
Lia Valls Pereira*
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O fortalecimento do Fundo Monetário Internacional (FMI) está no centro do debate sobre a atual crise financeira internacional. O presente artigo apresenta uma breve evolução histórica do Fundo com o intuito de mostrar que o tema de sua reforma não é novo. Em seguida, destaca algumas das questões que estão presentes no atual debate.
O debate sobre a reforma do FMI remonta à década de 70, quando teve fim o sistema de taxas de câmbio fixas. O Fundo havia sido criado para socorrer países com problemas temporários de balanço de pagamentos. Na presença de saldos deficitários, os países usavam suas reservas internacionais para manter o compromisso da paridade fixa em relação ao dólar. Em situações de crise, cabia ao FMI fornecer empréstimos com o objetivo de garantir o regime de câmbio fixo, sistema do qual os principais clientes eram os países europeus.
A escolha do dólar como reserva internacional nunca foi bem aceita pelos europeus. John M. Keynes, negociador inglês na Conferência de Bretton Woods (1994) – da qual resultou a criação do FMI –, defendeu a instituição de uma moeda internacional, o bancor. As razões seriam de ordem política e técnica. O dólar, como moeda referencial, reforçava ainda mais o papel já hegemônico da economia dos Estados Unidos da América (EUA). A questão técnica, posteriormente conhecida como o Paradoxo de Triffin, era que a garantia da expansão de liquidez na economia mundial exigia déficits crescentes na balança de pagamentos dos EUA. Em 1969, foi então criada a “moeda” do Fundo, a qual, entretanto, não foi capaz de substituir o dólar como instrumento de liquidez.
Em 1971, os EUA declararam o fim da livre convertibilidade do dólar em ouro. A Alemanha anunciou que deixaria o marco flutuar. A elevada taxa de inflação dos EUA em relação à da Alemanha em um regime de câmbio fixo obrigava o Banco Central alemão a expandir a oferta de moeda e, logo, importar inflação dos EUA. Ainda que o governo estadunidense tenha tentado reverter a situação, em 1973, a Alemanha, seguida de outros países, anunciou o fim do câmbio fixo.
A crise da dívida externa: década de 80
A adoção do sistema de câmbio flexível e os arranjos cambiais do Sistema Monetário Europeu feitos em 1989 sinalizaram a perda de importância do Fundo para os países desenvolvidos (PDs). No entanto, a crise da dívida externa da década de 80 implicou novas atribuições ao Fundo: seu objetivo básico passou a ser o de emprestar recursos para países em desenvolvimento (PEDs) em situação de crise cambial. Em adição, a assinatura de um acordo com o Fundo seria uma garantia para o sistema financeiro privado internacional da intenção do país de regularizar a sua situação.
Nesse período, a principal crítica ao Fundo dirigiu-se às condições impostas pelo FMI na obtenção dos empréstimos, na medida em que o diagnóstico e a receita elaborados pelo Fundo eram aplicados indistintamente a qualquer país. Adicionalmente, o Fundo passou a fazer recomendações de reformas estruturais, a partir do final da segunda metade da década de 80, tais como reduzir tarifas de importação; aumentar o grau de abertura da conta capital; e diminuir o papel do Estado como produtor e regulador do mecanismo de preços.
Apesar da série de políticas demandadas pelo Fundo, a sua equipe em alguns momentos foi sensível a determinados dos pleitos apresentados pelos governos de PEDs. No caso do Brasil, por exemplo, após longa batalha, reconheceu-se que o mecanismo de correção monetária nos títulos do governo demandava uma nova definição de déficit público (déficit operacional), que expurgasse esse efeito para fins do estabelecimento das metas do superávit primário. Por outro lado, também verdade que em outros momentos esse grau de sensibilidade foi menor. A solução para a crise da dívida externa, por exemplo, só foi possível mediante renegociações realizadas no final da década de 80, a partir das propostas do Departamento de Tesouro dos EUA. Pode-se dizer que o FMI ajudou, mas certamente não partiu dessa instituição a iniciativa de tratar a dívida como um “problema conjunto de devedores e credores”.
Crises da década de 90 e a “irrelevância” do Fundo no início do século XXI
As crises tradicionais de balanço de pagamentos eram associadas ao acúmulo de saldos deficitários na conta corrente que não eram financiados pela entrada de capitais voluntários. A solução era pedir empréstimos de regularização para instituições como o FMI. As crises da década de 90, em especial, as crises asiática e russa – as quais contagiaram os mercados emergentes – chamaram a atenção para um novo fenômeno: em um cenário de elevado grau de abertura das contas de capitais, era possível o surgimento de crises cambiais por meio de fugas repentinas de capitais, motivadas por percepções dos agentes econômicos quanto ao impacto da crise de um país sobre as demais economias.
Em 1997, o Fundo criou uma linha de crédito — Crédito para Reservas Suplementares (Supplemental Reserve Facility) — que tinha por objetivo fornecer recursos na presença de “problemas excepcionais de curto prazo da conta de capital, associados a perdas repentinas de falta de confiança dos mercados” .
Isso não impediu, entretanto, que o Fundo novamente se constituísse em um alvo de críticas. O prêmio Nobel de Economia Joseph Stiglitz argumentou, em diversos pronunciamentos e publicações, que o FMI cometeu erros na crise asiática ao não entender o caráter puramente financeiro da crise e insistir em liberalização financeira e políticas recessivas. Os empréstimos do Fundo para Rússia e Argentina também foram questionados por sinalizarem um monitoramento flexível do Fundo por razões políticas .
Em 1998, a pedido do Congresso dos EUA, foi elaborado um relatório sobre sete instituições financeiras, entre elas, o FMI: o relatório Meltzer. Este recomendava a redução do papel do Fundo, o qual deveria prover apenas créditos de curto prazo associados a taxas punitivas para incentivar a disciplina fiscal e a procura de finaciamento no mercado privado. Ademais, créditos como o Programa para a Redução da Pobreza e Crescimento (1999) não deveriam constar na carteira do Fundo. O relatório recomendava que os EUA, responsáveis por 17,09% dos recursos que compõem o capital do Fundo, priorizassem os interesses dos contribuintes estadunidenses.
As recomendações não foram acatadas pelo FMI. Por outro lado, o diretor geral da instituição, Rodrigo de Rato, apresentou, em 2005, uma proposta de reforma intitulada Programa Estratégico de Médio Prazo. Este partia do reconhecimento da importância crescente de alguns países emergentes na economia mundial. Ademais, esses países haviam acumulado reservas e estabelecido políticas macroeconômicas sólidas, de modo que, provavelmente, não recorreriam aos empréstimos tradicionais do Fundo para cobrir problemas de saldo em transações correntes.
Em linhas gerais, o programa de 2005 abordava as seguintes questões: (i) revisão das cotas para que a distribuição do poder decisório refletisse a mudança de posição dos países na economia mundial; (ii) ampliação do sistema de monitoramento, com a inclusão de novos instrumentos financeiros; (iii) criação de novas linhas de crédito para auxiliar países contagiados pela transmissão das crises financeiras, mas com histórico de políticas macroeconômicas consistentes; (iii) análise do papel do Fundo como “sinalizador” de crises; e (iv) reflexão acerca de alternativas para geração de renda do Fundo .
Os itens acima correspondiam a propostas; o compromisso com essas mudanças corresponde a outra questão. A crise de 2007 mudou, entretanto, esse cenário.
O FMI e a atual crise financeira
Uma das lições aprendidas com a crise da década de 90 foi a percepção de que a integração dos mercados financeiros poderia levar a situações de instabilidade de caráter global. Nesse sentido, surgiu a proposta – por iniciativa dos EUA – de um fórum de debates entre os principais PDs e PEDs “emergentes”: o G-20 financeiro.
Ao mesmo tempo, foi criado o Fórum de Estabilização Financeira (Financial Stability Forum – FSF), do qual as economias emergentes foram excluídas. De um lado, o G-20 constituía apenas um fórum de intercâmbio de ideias; de outro, o FSF possuía um mandato voltado à análise de questões do sistema financeiro internacional e à proposição de uma agenda que servisse de base para as negociações multilaterais. Note-se que a resposta à crise dos anos 90 não foi uma sinalização de fortalecimento do FMI.
No contexto da crise atual, o G-20 adquiriu destaque como fórum de discussão e, na reunião de abril de 2009, uma de suas principais recomendações foi o fortalecimento do FMI, proposta que partiu do reconhecimento de que a integração dos mercados financeiros exige soluções de caráter global e, portanto, fóruns multilaterais. As recomendações do G-20 são similares àquelas do Programa Estratégico de 2005. Há, no entanto, um sentido de urgência das reformas no que se refere aos instrumentos financeiros e ao papel e à contribuição dos países emergentes. Em especial, os debates concentram-se em torno do poder decisório.
A última reforma de cotas, anunciada em 2008, preservou o poder de veto dos EUA em decisões que exigem mais de 85% dos votos. O percentual estadunidense caiu de 16,77% para 16,73%; e o brasileiro aumentou de 1,38% para 1,72%. Comparativamente ao Brasil, 9ª economia mundial, a Bélgica, 28ª economia mundial, possui um percentual maior, mesmo após a reforma .
Se preservada a vinculação entre o valor das cotas e o poder decisório, é preciso redefinir o critério de distribuição das cotas, na medida em que o tamanho da economia não explica, por si só, essa distribuição. Também será preciso que o Congresso dos PEDs aprove o aumento da contribuição para o Fundo. Podem ser exigidas contrapartidas que deverão ser negociadas com os outros membros do Fundo.
A revisão da cota está prevista para 2011. Espera-se que, dessa vez, supondo um cenário otimista de total superação da crise atual, as lições não sejam esquecidas e o movimento para a mudança do Fundo seja mantido. No caso brasileiro, é preciso iniciar o debate sobre o papel desejado para o Fundo no século XX. A elaboração do “nosso relatório Meltzer” para debate público é um primeiro passo.
* Economista do Instituto Brasileiro de Economia da FGV/RJ e Professora Adjunta da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
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