Pontes • Volume 5 • Número 2 • junho de 2009
Reflexões sobre comércio e desenvolvimento sustentável nas negociações entre países andinos e europeus
Jorge Caillaux*
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Em março deste ano, ocorreu a segunda rodada de negociações para a assinatura do Acordo de Associação (AdA) entre a Comunidade Andina de Nações (CAN) e a União Europeia (UE). Durante o encontro em Lima, os representantes de Colômbia, Equador e Peru constataram a clareza dos objetivos comerciais pretendidos pela representação europeia, especialmente no que concerne ao capítulo sobre Comércio e Desenvolvimento Sustentável.
Ainda que o pilar comercial do AdA tenha seguido um roteiro quase bilateral, os conceitos fundamentais da estratégia europeia, delineada em seu plano de cooperação 2007-2013 com os países da CAN, bem como o objetivo da UE de lograr uma aliança política e de cooperação com os países andinos, constam nas minutas discutidas em Lima. Nesses documentos, o capítulo intitulado “Comércio e Desenvolvimento Sustentável” é, provavelmente, o que se destaca como o “mais politicamente correto” devido à sua declaração de bons objetivos.
Na prática, os representantes da Comissão Europeia se preveniram ao ressaltar que pretendiam apenas antecipar a negociação com Colômbia, Equador e Peru dos aspectos comerciais de um futuro AdA, que incluiria Bolívia e, eventualmente, a Venezuela. Acontecimento que, de todo modo, dependeria da recuperação por parte da CAN de seu espírito integrador.
Em um estudo complementar às negociações oficiais de março sobre comércio e desenvolvimento sustentável, foram analisadas as diferentes perspectivas e expectativas dos países andinos frente à UE, entre outros temas. Nessa ocasião ficou evidente que as partes tinham três projetos para o capítulo sobre comércio e desenvolvimento sustentável – o europeu, o colombiano-peruano e o equatoriano, o qual se aproxima da proposta europeia. As respostas e comentários elaborados sobre essa matéria constituem, mais precisamente, o objeto deste artigo, especialmente no que diz respeito aos elementos da economia política presentes nos aspectos ambientais e sociais trazidos pela UE à mesa de negociações.
A clareza do posicionamento europeu: a Declaração de Lima
O primeiro contraste entre as posições de ambos os grupos de países possui base política: os europeus chegaram a Lima com um mandato claro em matéria de comércio e desenvolvimento sustentável, que se resume a lograr que os países andinos, por meio de suas relações comerciais com a UE, concretizem certos compromissos ambientais e trabalhistas internacionais, sobretudo, no que diz respeito ao desenvolvimento sustentável e à boa governança. Em vista dessas metas, a UE pleiteou a implementação efetiva de uma série de acordos multilaterais às leis e práticas de Colômbia, Equador e Peru até 31 de dezembro de 2012.
A proposta europeia pareceu seguir quase literalmente a Declaração de Lima , adotada ao final da V Cúpula da América Latina, Caribe e UE, realizada em maio de 2008 na capital do Peru. A divulgação desta Declaração – que contém a Agenda de Lima, uma espécie de programa de ação – pela imprensa andina ressaltou especialmente o que convinha aos interesses político-comerciais de cada país participante. Noticiou-se que a UE reconhecia a necessidade de flexibilizar a sua posição anterior, de recusa de acordos bilaterais que colocassem em risco sua estratégia de cooperação e integração com a CAN, para uma nova, de compreensão acerca da possibilidade de antecipação das negociações comerciais com Colômbia, Equador e Peru. Na realidade, a Declaração de Lima é um amplo arcabouço conceitual e programático, que expressa o que poderia ser chamado de economia política, na qual os elementos do desenvolvimento sustentável se integram a partir de quatro eixos principias: erradicação da pobreza, meio ambiente, energia e mudanças climáticas.
A comparação entre os parágrafos 30 e 31 da Declaração e Agenda de Lima com os artigos 1 e 2 propostos pela UE para o capítulo sobre comércio e desenvolvimento sustentável, nos leva a advertir o que, no jornalismo, é chamado “nota volteada”, isto é, os mesmos elementos conceituais de soft law , vertidos em uma minuta de acordo comercial. Este fato evidencia o interesse político europeu em converter em normas funcionais as relações de interdependência entre comércio e desenvolvimento sustentável, o que seria um avanço significativo para o mundo dos acordos comerciais.
Logicamente, persiste um certo abismo conceitual entre países europeus e andinos, já que o Direito Internacional, apesar de repleto de boas intenções, normalmente carece de instrumentos coercitivos que permitam sua aplicação e cumprimento. Aparentemente, ao menos no estado atual das negociações entre Colômbia, Equador e Peru e UE, sopram novos ventos no sentido de conexões mais explícitas entre compromissos ambientais e compromissos comerciais. O objetivo final seria corrigir as assimetrias existentes entre uns e outros por meio de instrumentos de cooperação; construção de uma base institucional transparente e eficiente; e prazos razoáveis para a consecução dos compromissos assumidos.
O parágrafo 31 desta Declaração, que resume o planejamento esquemático da UE sobre o referido capítulo, deixaria assim de ser uma simples expressão de boas intenções: “Estamos convencidos de que o alcance do desenvolvimento sustentável […] é uma condição para a redução da pobreza. Neste contexto, a mitigação das mudanças climáticas e a adaptação a seus efeitos, bem como a conservação e o uso sustentável da biodiversidade, dos recursos naturais e da energia são fundamentais para um futuro seguro a todos os nossos povos”.
Desafios para Colômbia e Peru
Em contraste com o Equador, Colômbia e Peru propuseram uma estrutura semelhante ao capítulo ambiental desenvolvido no âmbito do Acordo de Promoção Comercial (APC) com os Estados Unidos da América (EUA). Nesse, são reiterados os princípios básicos adotados nos acordos multilaterais em matéria de soberania, uso sustentável dos recursos naturais, conservação da diversidade biológica, promoção do acessso legal aos recursos genéticos e respeito aos conhecimentos tradicionais a eles associados. Para tal, os dois países pretendem persuadir a Europa a fiscalizar o acesso ilícito aos recursos genéticos (ou seja, combater à biopirataria), e promover o uso de certificados e permissões de acesso. Esta proposta é sustentada pelos países andinos e amazônicos em foros distintos com a finalidade de promover a adoção de um regime legal internacional relacionado ao acesso a recursos genéticos. Diante desse quadro, é compreensível que a parte mais contundente da proposta andina seja precisamente a seção sobre diversidade biológica, ao passo que, na proposta europeia, o tema figura apenas no patamar dos princípios.
Isso posto, vale destacar alguns assuntos presentes na proposta europeia que certamente serão objeto de preocupação para os negociadores andinos, uma vez que não foram abordados nas negociações do APC com os EUA. O primeiro, particularmente sensível para os países europeus, refere-se ao comércio sustentável de produtos de pesca. A UE propõe comprometer as partes a conservar os cardumes, por meio de medidas de combate à pesca ilegal, predatória e desregulamentada; e incrementar a transparência em seus mercados para que as zonas de exploração sejam melhor localizadas e para que haja uma gestão mais efetiva dos exploradores desta atividade e das zonas costeiras. Nos APCs dos EUA com Colômbia e Peru, o tema florestal foi amplamente abordado. Tanto este, como o tema da pesca comercial, adicionado pela Europa, constituem objetos da mais difícil regulamentação e fiscalização.
A definição conjunta de instrumentos de gestão com vistas à promoção da certificação de origem de tais produtos seria a alternativa ideal, além de uma grande oportunidade para enriquecer um acordo comercial dessa natureza. Inclusive, tal medida iria a encontro do compromisso da Europa de apoiar a iniciativa andina de combate à biopirataria.
Outra proposta da UE relaciona-se com a transparência e a revisão dos possíveis impactos do acordo comercial. O bloco europeu sugere que as ações governamentais relativas ao comércio, à saúde pública, ao meio ambiente e aos aspectos sociais devam ser executadas com transparência, mediante notificação e consulta com os agentes não estatais e representantes do setor privado. Adicionalmente, a UE defende a revisão, o monitoramento e a avaliação do impacto do acordo, por meio de processos participativos, por exemplo, o Foro de Diálogo com a Sociedade Civil, o qual reuniria anualmente grupos de interesse de cada Parte. Neste nível institucional, os europeus propõem, também, a criação de uma Comissão de Comércio e Desenvolvimento Sustentável integrada por funcionários de cada país; e de um Grupo de Assessoria que serviria como espaço para a participação de organizações indendepentes de representação da sociedade civil (empregadores, trabalhadores, organizações não governamentais), autoridades públicas locais, entre outros.
Na percepção oficial de Colômbia e Peru – cujas economias em franco crescimento têm provocado incremento nos conflitos sociais associados à exploração dos recursos naturais –, a inclusão, no acordo comercial, de compromissos de consulta e participação cidadã, apesar de serem países com legislação sobre a matéria, é um pedido excessivo. Todavia, a opinião pública nesses países e mesmo os políticos concordam que a prevenção de conflitos e sua adequada administração e institucionalização constituem uma condição importante para atrair investimentos nacionais ou estrangeiros.
Em suma, apesar dos desafios distintos enfrentados por Colômbia, Equador e Peru e da nítida desvantagem que as ferramentas desta índole apresentam ante outras mais efetivas – como o mecanismo de solução de controvérsias –, há espaço para expectativas positivas. Com efeito, se um acordo com a UE incluir instrumentos específicos para prevenir a corrupção no setor florestal, organizar a atividade pesqueira, combater a biopirataria e reconhecer legalmente o valor dos conhecimentos tradicionais, admitindo a participação da sociedade civil junto a programas de cooperação para reforçar as medidas acima, estaremos dando um passo adiante na direção correta. Em outras palavras, tais medidas operariam no sentido do alinhamento dos interesses do comércio internacional com os objetivos do desenvolvimento sustentável.
* Fundador e presidente da Sociedade Peruana de Direito Ambiental.
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