Pontes • Volume 5 • Número 3 • ago deo de 2009
No epicentro de Copenhague: prioridades de Brasil, China e Índia
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A pouco menos de cinco meses para a 15ª COP, os principais países em desenvolvimento (PEDs) emissores de gases de efeito estufa – Brasil, China e Índia – já sinalizam algumas de suas prioridades para as negociações. Este artigo, que compõe uma série de análises do Pontes sobre os eventos preparativos para a COP 15, apresenta medidas internas adotadas por tais países, a fim de esboçar seus posicionamentos em Copenhague.
Em dezembro de 2009, as Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança Climática (UNFCCC, sigla em inglês) negociarão, em Copenhague, Dinamarca as bases do acordo que sucederá o Protocolo de Quioto. O agravamento e a recorrência de evidências de mudanças climáticas (MCs) têm contribuído para o incremento das expectativas em torno da 15a conferência entre as Partes da Convenção-Quadro (COP).
Nos últimos anos, Brasil, China e Índia têm revelado índices de crescimento econômico consistentes e adquirido destaque em fóruns de governança global. Mais do que isso, a reação destes países à crise econômica – considerada positiva por muitos analistas – coloca em xeque o argumento de fragilidade sócio-econômica como justificativa para isenção de compromissos específicos nos acordos internacionais em MCs. O Protocolo de Quito não estabeleceu nenhum compromisso de mitigação de MCs para tais países, que hoje são considerados os principais emissores de gases de efeito estufa (GEEs) dentre os países PEDs.
O contexto acima agrega complexidade às negociações sobre MCs, uma vez que, historicamente, as maiores exigências repousaram sobre os países desenvolvidos (PDs). Com efeito, o Protocolo de Quioto especifica metas de redução de emissões de GEEs apenas para países industrializados, os quais compõem o Anexo I do documento[1].
Nesse contexto, é interessante refletir sobre o posicionamento de Brasil, China e Índia nas negociações de Copenhague, uma vez que constituirão o foco das pressões dos PDs. Para tal, será feita uma breve análise acerca das políticas mais recentes adotadas por tais países em matéria de MCs, com o objetivo de identificar suas prioridades para a Conferência.
Brasil: desmatamento versus energia limpa
Dois terços dos GEEs emitidos pelo Brasil decorrem do desmatamento de florestas. Na esfera global, o país é responsável por metade dos 20% de GEEs emitidos por desmatamento. Por outro lado, o país é, atualmente, um dos poucos com parcela representativa (46%) de fontes de energia renováveis em sua matriz energética. À primeira vista, esse quadro coloca o Brasil em uma posição delicada nas negociações. No entanto, a conferência de Copenhague se insere em um contexto distinto em dois sentidos principais.
Em primeiro lugar, a delegação brasileira desfrutará de posição menos desconfortável nas negociações no que diz respeito ao desmatamento, na medida em que poderá recorrer a iniciativas como a moratória da soja, o acordo entre supermercados e frigoríficos e a certificação da madeira para justificar seus esforços no combate ao desmatamento.
Também, em setembro de 2008, o Brasil lançou o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, cuja prioridade é a preservação da Amazônia, notadamente o aumento da fiscalização na região, ponto que foi destacado quando de sua apresentação na Conferência de Poznan (Polônia), em dezembro de 2008. Nesta ocasião, a delegação brasileira também insistiu na proposta de criação de um fundo direcionado à preservação da Amazônia, o qual deve retornar aos debates em Copenhague.
Recentemente, o governo aprovou a Lei nº 11.952/2009, que visa à regularização de propriedades na Amazônia, e observa a tramitação no Congresso de propostas de alteração do Código Florestal Brasileiro. Embora envolvidas por polêmicas quanto aos impactos sobre o desmatamento no Brasil, tais medidas certamente comporão o portfólio da delegação brasileira em Copenhague, com o objetivo de ilustrar as medidas tomadas pelo governo para conter o desmatamento na Amazônia e, assim, reduzir o índice de emissões do país.
Em segundo lugar, as políticas de promoção à produção e ao consumo de biocombustíveis, fontes energéticas renováveis consideradas limpas em termos de emissão de dióxido de carbono, têm resultado em números positivos para o Brasil. O etanol responde, atualmente, por 15,9% da matriz energética brasileira.
A questão energética também é abordada pelo Plano Nacional sobre Mudança do Clima. Além de definir uma meta de aumento da participação de fontes renováveis e de energias limpas na matriz energética brasileira, estão previstas ações como o incentivo à redução do consumo, a redução de emissão de GEEs no setor petrolífero, a gestão de resíduos e melhorias no setor de transportes. No que tange à eficiência energética, destaca-se a meta de substituir dez milhões de geladeiras antigas por novos modelos até 2019. Segundo Carlos Minc, ministro do meio ambiente, a medida pode reduzir em mais de sete milhões de toneladas de CO2 a emissão de gases pela economia de energia elétrica.
Até o momento, o posicionamento do Brasil nas negociações em MCs se baseia no argumento de que as emissões dos PEDs atingirão os níveis atuais dos PDs por volta de 2100 e afetarão a temperatura da Terra aproximadamente em 2150 (IPCC, 2007), de modo que urge apenas aos PDs uma ação imediata quanto às MCs. Assim, o Brasil opõe-se ao estabelecimento de qualquer meta de redução de emissões para os PEDs – posição compartilhada pelos integrantes do G-77.
China: foco em energia
Além de constituir o país mais populoso do mundo, a China apresenta taxa média de crescimento econômico de 11,97% (1993-2003). Sua economia é baseada principalmente na exploração de carvão e petróleo. Associados, esses quadros compõem a previsão de que dificilmente a China manterá o mesmo ritmo de crescimento sem considerável aumento nas emissões de GEEs. Note-se que o país já é o maior emissor de GEEs em números absolutos e possui sete das dez cidades mais poluídas do mundo. Pelas condições listadas acima, é provável que a China venha a ser o epicentro dos debates em Copenhague.
Com vistas a tratar da questão da mitigação e adaptação das MCs, a China deu início, em 2007, à implementação do Programa Nacional de Mudanças Climáticas. No entanto, este apenas situou a questão climática em relação à China, mapeou os esforços direcionados ao problema e apresentou diretrizes gerais.
Com efeito, o setor energético constituiu objeto de regulamentações nacionais recentes, dentre as quais se destacam: a Lei de Energia Renovável (2005), que determina metas de consumo de fontes energéticas deste tipo para 2020; e o 11º Plano Quinquenal de Energia, que visa à redução, até 2010, do consumo de energia no país em 20% comparativamente aos níveis de 2005. O país também empreendeu esforços na criação de padrões e certificações sobre veículos e edifícios, bem como de impostos sobre veículos intensivos em consumo de energia.
A insatisfação dos PEDs aqui analisados com relação ao projeto de lei Waxman-Markey[2], em tramitação no Senado estadunidense, também deverá ser levada a Copenhague. Particularmente, a China teme que o dispositivo relativo a medidas de ajuste na fronteira – aplicadas sobre bens importados de países com padrões ambientais pouco rigorosos – prejudique suas exportações. China e Índia, países que foram expressamente citados nos debates legislativos dos Estados Unidos da América (EUA), acusam o projeto de constituir medida protecionista e discriminatória, que pode desencadear uma “guerra comercial” entre os países.
Além disso, para Su Wei, principal negociador da China, a meta de redução de 20% nas emissões de GEEs, apresentada na versão aprovada pela Câmara de Representantes dos EUA, é ineficaz frente aos efeitos das MCs, além de não permitir espaço suficiente para o crescimento econômico de PEDs. Em Bonn, a delegação chinesa propôs aos EUA um corte de 40% nas suas emissões de GEEs até 2020.
Índia: reflorestamento com desenvolvimento
País populoso e com elevados índices de crescimento econômico, a Índia possui, atualmente, o maior programa de construção de rodovias no mundo, dado acompanhado do crescente número de venda de automóveis no país.
Embora o índice de emissão per capita de CO2 seja baixo na Índia comparativamente aos EUA – uma tonelada e 20 toneladas, respectivamente –, seu enorme contingente populacional situa o país entre os maiores emissores de GEEs do mundo.
A Índia tem promovido projetos de reflorestamento – estratégia de “sequestro de carbono” – e diversificação das fontes que compõem sua matriz energética. Com este objetivo, aprovou dispositivos como a Lei de Eletricidade (2003), que determina um patamar de consumo de fontes energéticas renováveis para indústrias e estabelecimentos comerciais; e a Lei de Conservação de Energia (2001), segundo a qual indústrias intensivas em consumo de energia devem sofrer auditoria e ser submetidas ao programa de rotulagem energética recentemente introduzido.
O Plano Nacional de Mudança do Clima, lançado em 30 de junho de 2008, reitera estas linhas de ação e acrescenta outras nos esforços de mitigação e adaptação do país, destacadamente: (i) energia solar; (ii) aumento da eficiência energética; (iii) tratamento de água; (iv) agricultura sustentável; e (v) conhecimento estratégico sobre MCs.
No que toca a Copenhague, o Plano Nacional consolida o posicionamento historicamente adotado pelo G-77 e reitera o princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”. Nesse sentido, objeta a ideia de metas vinculantes para os PEDs, posição compartilhada por Brasil e China. Quanto às metas de redução de emissões, o Plano Nacional cristaliza uma promessa polêmica: a de que, na busca pelos objetivos relacionados ao desenvolvimento, em nenhum momento suas emissões per capita ultrapassarão aquelas dos PDs. A demanda por maior financiamento e transferência de tecnologias limpas dos PDs para os PEDs também constitui parte do posicionamento indiano para Copenhague. De acordo com o ministro do meio ambiente indiano, Jairam Ramesh, os PDs deveriam destinar de 0,5 a 1% de seu Produto Interno Bruto (PIB) para auxiliar os PEDs a reduzirem suas emissões de GEEs, o que totalizaria mais de US$ 400 bilhões.
O que podemos esperar dos PEDs em Copenhague?
O desempenho econômico de Brasil, China e Índia, principalmente no contexto da crise econômica, contribuiu para que os PDs vinculassem seu comprometimento nas negociações à definição de compromissos específicos aos principais emissores de GEEs dentre os PEDs.
Os desdobramentos recentes apontam para a continuidade da polarização entre PDs e PEDs nas negociações. Conforme enunciado nos posicionamentos do G-77+China em Bonn, o Grupo de PEDs rechaçará a proposta dos PDs com base no princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”, consolidado no texto do Protocolo de Quioto[3].
Para o Brasil, em particular, tal alinhamento ao discurso do G-77+China pode prejudicar os avanços obtidos pelo país na temática da energia, uma vez que isso implica se aliar a países com matriz energética intensiva em consumo de petróleo e carvão, como China e Índia. É provável, entretanto, que o país seja pressionado a adotar uma postura mais pró-ativa nas negociações, o que pode significar um descolamento do Brasil em relação ao G-77.
Ao que tudo indica, Brasil, China e Índia apresentarão as políticas analisadas neste artigo como exemplos de que estão tomando medidas no sentido de controlar suas emissões de GEEs e de adotar modelos sustentáveis de desenvolvimento. Tais demonstrações buscarão enfraquecer as exigências dos PDs, que temem que a ausência de compromissos específicos aos PEDs conduza ao aumento desenfreado das emissões de GEEs destes.
Para além disso, as negociações tendem a se tornar ainda mais complexas com a aglutinação de temas comerciais à agenda climática. Exemplo disso é o projeto de lei em tramitação no Senado estadunidense, cuja aprovação, dentro de aproximadamente dois meses, definirá o mandato negociador dos EUA para Copenhague.
Neste sentido, a proximidade entre a Reunião Ministerial da Organização Mundial do Comércio (30 de novembro a 2 de dezembro) e a Conferência de Copenhague (6 a 18 de dezembro) é particularmente relevante, vez que a interface entre competitividade e sustentabilidade poderá resultar na sobreposição entre os impasses observados na Rodada Doha e nas COP anteriores a Copenhague. Diante do acima exposto, a declaração do secretário das Nações Unidas para MCs, Yvo de Boer, de que um acordo em Copenhague será “praticamente impossível”, parece ser a previsão mais plausível.
[1] As Partes do Anexo I do Protocolo de Quioto são especificadas em: <http://maindb.unfccc.int/public/country.pl?group=kyoto>.
[2] Projeto disponível em <http://energycommerce.house.gov>, como American Clean Energy and Security Act of 2009.
[3] Disponível em: <http://www.g77.org/doc/members.html>.
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