Pontes • Volume 5 • Número 3 • agosto de 2009
Negociações globais sobre mudanças climáticas: o maior espetáculo da Terra
by Ana Maria Kleymeyer
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Enquanto nações de todo o mundo lutam para solucionar os problemas decorrentes da crise econômica, cientistas e pequenos Estados-ilha anunciam, com inquietação, os impactos crescentes das mudanças climáticas (MCs) sobre as comunidades vulneráveis e os ecossistemas mais frágeis do mundo. Sem dúvida, trata-se, atualmente, do maior espetáculo da Terra – e sobre a Terra.
O desafio de solucionar a crise climática é monumental. No plano abstrato, as discussões multilaterais sobre a mitigação das MCs tratam de toneladas de CO2 e anos-base. No plano concreto, abordam a produção, o consumo e uma miríade de outros aspectos da atividade humana. As MCs constituem um tema que permeia quase todos os setores e as atividades da sociedade, impondo complexidades que extrapolam os desafios ambientais e econômicos comuns.
Almejando tratar do tema de maneira completa e efetiva, as negociações sobre MCs prometem resultados que deverão conformar o futuro, em termos de práticas econômicas e de desenvolvimento. No cerne da questão, entretanto, estão preocupações fundamentais sobre como tratar da crise climática e sobre quem arcará com o ônus da mudança.
Contagem regressiva
A numerosidade e sobreposição de temas tratados nas reuniões da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC, sigla em inglês) realizadas em Bonn (Alemanha), entre 1 e 12 de junho passado, configuraram um quadro confuso. O Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre o Protocolo de Quioto (AWG-KP, sigla em inglês) objetivava concluir as negociações relativas a um segundo período de compromissos para países desenvolvidos (PDs), com início em 2013.
Seguindo os mandatos estabelecidos no referido Protocolo, o Órgão Subsidiário de Implementação (SBI, sigla em inglês) e o Órgão Subsidiário de Assessoramento Científico e Tecnológico (SBSTA, sigla em inglês) continuaram a tratar de temas como a redução de emissões oriundas do desmatamento e a criação de um mecanismo financeiro para sustentar a implementação dos acordos.
No centro das discussões de Bonn estava o Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Medidas de Cooperação de Longo Prazo (AWG-LCA, sigla em inglês), encarregado de negociar o texto do novo acordo global sobre MCs da Conferência das Partes (COP, sigla em inglês) de Copenhague, que será realizada em dezembro de 2009. Mais especificamente, o AWG-LCA atentou para os temas contidos no Plano de Ação de Bali, negociado na Indonésia em 2008.
As Partes deram os primeiros passos sobre um texto de negociação que objetiva proporcionar a implementação efetiva da UNFCCC, processo que, em 2009, passou para o estágio de negociações aceleradas (full negotiating mode). O texto final deverá abarcar uma ampla gama de atividades relacionadas a mitigação e adaptação às MCs, bem como mecanismos de apoio financeiro e tecnológico associados.
Destilando a confusão climática: meio-ambiente ou economia
As pessoas devem se perguntar como podem estes grupos nebulosos, com nomes quixotescos, dispor da chave para o futuro da humanidade. Além da resposta padrão dada pelos políticos, de que “servem para tratar do desafio da mudança climática”, em essência, as negociações da UNFCCC visam à elaboração das regras que ditarão de forma específica como os países deverão mudar suas políticas.
Por um lado, esta mudança pode incidir sobre as práticas de produção, consumo, transporte e preservação florestal, de modo a reduzir as emissões de GEEs. Por outro lado, também estão sob escrutínio mudanças à abordagem “business-as-usual” no que diz respeito a segurança, desenvolvimento econômico e social, com vistas a reduzir, por meio da adaptação, os efeitos das MCs sobre cidadãos, economias e ecologias dos países.
Contudo, há mais do que apenas estes dois aspectos, dadas as complexidades adicionais relativas a financiamento e tecnologia. Em outras palavras, as dificuldades residem em, primeiramente, desenvolver e proporcionar as melhores tecnologias para ambos os objetivos para quaisquer países que necessitem; e, em segundo lugar, determinar quem deverá arcar com os custos destas tecnologias e que outras medidas serão necessárias para assegurar mitigação e adaptação adequadas no nível global.
Além disso, as Partes da UNFCCC e do Protocolo precisam combater a realidade de um mundo globalizado, em que regras comerciais internacionais, objetivos de desenvolvimento do milênio, concorrência, companhias multinacionais, ajuda internacional ao desenvolvimento e crise econômica são melodias que produzem um arranjo musical cacofônico. Embora a crise climática esteja no topo da agenda internacional, quando os negociadores se voltam para seus contextos domésticos, estes temas de segundo, terceiro e quarto planos são considerados prioritários.
As negociações no âmbito do AWG-LCA buscarão uma maior participação dos países em desenvolvimento (PEDs) em atividades de mitigação, bem como incluir os Estados Unidos da América (EUA) em um regime comparável àquele a que estão submetidos os demais PDs. Levando em conta o conteúdo dos documentos submetidos por oficiais estadunidenses, bem como suas declarações neste foro, os EUA evitam um acordo fundado em compromissos (como o Protocolo de Quioto) e favorecem um “acordo de implementação”, no qual as ações são definidas e reguladas no âmbito doméstico – o que, garantem, não criará obstáculos à ratificação por parte do Congresso estadunidense. Como formas de alcançar as metas de redução de emissões de carbono, os EUA pleiteiam, ainda, a inclusão de mecanismos significativos de compensação – por meio dos quais as contínuas emissões em um país seriam compensadas por atividades que reduziriam ou evitariam emissões, ou compensariam tais emissões por meio de projetos de reflorestamento em PEDs. Tais propostas surpreenderam aqueles que esperavam mudanças com a nova administração estadunidense: a numerosidade de mecanismos de compensação, associada à ausência de compromissos robustos, corre o risco de operar na continuidade do cenário “business-as-usual”.
Comércio e MCs
Temas comerciais permeiam as negociações por diversos canais. Isto explica por que, em 2007, paralelamente à COP em Bali, o governo da Indonésia promoveu uma reunião de ministros de comércio para discutir a questão das MCs. Tal prática foi repetida no ano seguinte durante a COP em Poznan (Polônia). Tais encontros figuram atualmente na agenda da maioria dos ministros de finanças.
As preocupações com comércio e MCs guardam forte relação entre si. Por exemplo, se bem executada, uma maior liberalização no comércio de bens e serviços poderia estar em conformidade com os objetivos de MCs. Por outro lado, poderia trazer complicações caso o aumento do consumo de bens florestais implique maior desmatamento e, consequentemente, aumento nas emissões de CO2.
Ademais, destaca-se a questão dos subsídios, vez que os países buscam apoiar seus setores de transportes, agricultura, energia e construção civil, para citar alguns, para que estes possam se adaptar e sobreviver em um contexto de emissões reduzidas. Existem ainda as preocupações sobre competitividade advindas das políticas domésticas para a redução de emissões. Por fim, o impacto de políticas de MCs pode ser particularmente preocupante para alguns países exportadores de produtos intensivos em energia ou carbono, como aço, alumínio e cimento, além do petróleo.
Ainda que o comércio permaneça periférico nas reuniões sobre MCs, as Partes têm explorado cada vez mais as sinergias potenciais e as deficiências do sistema comercial global, de modo a melhor compreender as implicações das decisões a serem tomadas. Certamente, por partilharem objetivos em termos de desenvolvimento e cooperação global, essas duas esferas são mais convergentes do que divergentes.
Agricultura: crescente importância em mitigação e adaptação
A agricultura responde por 14% das emissões de GEEs e, segundo previsões, será fortemente impactada pelas MCs. Embora alguns destes impactos possam ser positivos, na maioria dos casos, a segurança alimentar global seria consideravelmente ameaçada por enchentes e secas, por exemplo.
Entre as áreas que merecem especial atenção, destacam-se: avanços científicos e tecnológicos sobre como reduzir as emissões de CO2 causadas pela agricultura – as quais constituem, para muitos países, a principal fonte de emissões desse gás –; informações sobre os impactos potenciais sobre a segurança alimentar global, diante das projeções de duplicação da demanda por alimentos em 2050; implicações comerciais de mudanças na produção agrícola; e – talvez, mais urgentemente – soluções para comunidades rurais dependentes da agricultura para sua subsistência.
Desenvolvimento tecnológico e transferência de tecnologia
As implicações comerciais das MCs também aparecem em discussões sobre desenvolvimento tecnológico e transferência de tecnologia, vez que acesso a mercados e direitos de propriedade intelectual constituem obstáculos potenciais ao acesso dos países a tecnologias de ponta para a mitigação ou adaptação.
Embora o nível de informação sobre a disponibilidade de tecnologias tenha aumentado, ainda ocorre pouco em termos de desenvolvimento ou transferência de tecnologia sob a UNFCCC. Os PDs comprometeram-se, no texto da Convenção, a financiar os custos de transferência de tecnologia a PEDs para lidar com as MCs, mas progressos nesta matéria permanecem no nível dos estudos e discursos, sendo ausentes mecanismos ou programas – além do limitado Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) – direcionados ao aumento do acesso a estas tecnologias.
O tema afeta propriedade e lucro, fatores que incrementam a dificuldade de medidas dos governos vis à vis o setor privado. Preocupados com os custos das reduções de emissões para seus negócios, alguns grupos privados passaram a assistir às negociações sobre MCs como observadores. No entanto, é preciso maior envolvimento deste setor, pois, além de seu engajamento nos arranjos cooperativos ser crucial, a implementação dos acordos dependerá inevitavelmente do setor privado.
Olhos em Copenhague
Haverá mais quatro ocasiões para tratar do texto do protocolo em 2009 – das quais a última será a COP de Copenhague. Restando apenas quatro meses para dezembro, a quantidade de trabalho ainda por fazer é enorme. Os pontos controversos podem ensejar o rompimento das negociações ou as Partes podem lidar de maneira criativa com tais complexidades, empregando ferramentas e experiências oriundas de outros fóruns internacionais com vistas a uma solução mais duradoura e efetiva.
Quando confrontados com questões sobre qual aspecto será priorizado – a crise climática ou a econômica –, as lideranças políticas asseguram que os desafios financeiros não os impedirão de tratar das MCs. Alguns países, inclusive, incorporaram medidas relativas a MCs, como o apoio a energias renováveis, a seus pacotes de estímulo econômico, entre outros. Contudo, a questão mais difícil está relacionada aos números. O renomado economista sobre clima, Nicholas Stern, sustenta que, considerando “US$ 40 por tonelada de CO2, a alocação mundial total de direitos [de emitir] valeria US$ 1,2 trilhão por ano”[i]. Será que os líderes serão capazes de alcançar os mesmos níveis de financiamento de seus pacotes de estímulo econômico para as MCs?
* Ana Maria Kleymeyer é consultora sênior em negociações sobre MCs do ICTSD.
Tradução e adaptação de texto originalmente publicado em Bridges Trade BioRes Review, Vol. 3, No. 1, jun. 2009.
[i] Ver: STERN, Nicholas. The Global Deal. 2009.
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