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O Sistema Geral de Preferências (SGP) dos Estados Unidos da América (EUA) expira em dezembro de 2009 e precisa ser renovado pelo Congresso estadunidense. A situação não é nova: repetiu-se outras quatro vezes na última década – 1999, 2002, 2006 e 2008. Dessa vez, contudo, seu desfecho pode ser diferente, com impactos significativos para o Brasil e o sistema multilateral de comércio.
A primeira versão do programa, criada por meio do Trade Act de 1974, está em vigor desde janeiro de 1976. O SGP assegura acesso ao mercado dos EUA, sem imposto de importação, para produtos classificados em cerca de 3.400 posições tarifárias, ou aproximadamente um terço da pauta total de importações do país. Os beneficiários são 132 países e territórios em desenvolvimento, dos quais 44 considerados de menor desenvolvimento relativo (PMDR), com acesso a 1.450 produtos adicionais.
Nos últimos anos, o Brasil esteve entre os cinco maiores beneficiários do programa. Em 2008, os EUA importaram cerca de US$ 2,7 bilhões em produtos brasileiros pelo SGP, o correspondente a cerca de 9% das importações totais provenientes do Brasil naquele ano. Os produtos principais são matérias-primas, partes e componentes e bens de capital utilizados pelas empresas estadunidenses para a produção de bens para consumo interno ou exportação. Além do claro interesse econômico, o SGP também é entendido, pelo setor privado brasileiro, como um dos poucos instrumentos formais da relação econômica bilateral com os EUA, adquirindo, assim, valor simbólico significativo.
A renovação do programa tornou-se importante para o Brasil porque sua permanência entre os países beneficiários passou a ser abertamente contestada no Congresso estadunidense, sobretudo após a escalada da politização do processo, em 2006. São dois os argumentos principais utilizados por congressistas contrários à manutenção do Brasil no SGP. O primeiro afirma que a conduta brasileira nas negociações da Rodada Doha da Organização Mundial do Comércio (OMC) – especialmente a criação do G-20 – é contrária aos interesses estadunidenses. Nesse sentido, uma versão mais agressiva conclui que a exclusão do SGP constituiria uma forma de punir o Brasil. Outra versão, mais branda, enfatiza a ideia de que o acesso preferencial ao mercado dos EUA desestimularia o interesse brasileiro na liberalização multilateral.
O segundo argumento afirma que o Brasil não pode mais ser considerado um “país em desenvolvimento”. Seu desdobramento é a noção de que as exportações brasileiras estariam competindo com aquelas provenientes dos países menos desenvolvidos[1] – deslocando estas últimas do mercado estadunidense. Além disso, alguns congressistas também afirmam que o ativismo do Brasil nos fóruns internacionais e o bom desempenho econômico pré-crise anulam as justificativas para manter o país como beneficiário do SGP.
Desde 2006, o governo e o setor privado brasileiros, em diálogo permanente com o Congresso e o Executivo dos EUA, têm procurado demonstrar a fragilidade desses argumentos.
Durante a reunião ministerial de julho de 2008, em Genebra, o Brasil demonstrou compromisso com a conclusão da Rodada Doha ao aceitar o “pacote” elaborado pelo diretor geral da OMC, Pascal Lamy. Com isso, o país desencadeou importante processo político que resultaria em acordo sobre modalidades nas áreas agrícola e industrial se não houvesse resistência final por parte da Índia e dos EUA. Pode-se dizer, na verdade, que a posição brasileira se aproximou da estadunidense em muitos dos compromissos substantivos.
No que diz respeito ao segundo argumento, destaca-se que o padrão de comércio entre Brasil e EUA é diferente daquele existente entre este último e os países menos desenvolvidos, em especial os PMDRs. Parte significativa das exportações brasileiras beneficiadas pelo SGP corresponde a comércio intra-firma, o qual não pode ser substituído por esses países, pois não possuem estrutura produtiva capaz de permitir a reorganização das cadeias globais de suprimento hoje existentes. Além disso, a maior parte dos bens de exportação do Brasil não compete com os produtos dos PMDRs. Consequentemente, a exclusão do país do programa apenas beneficiaria a China e outros países membros da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), sem transferir os benefícios aos menos desenvolvidos.
Dados levantados pela Embaixada do Brasil em Washington e pelo setor privado brasileiro corroboram essa linha de argumentação. Em 2007, dos 255 produtos importados pelos EUA dos PMDRs com valor total acima de US$ 1 milhão, apenas quatro (cátodos de cobre, concentrados de tungstênio e dois tipos de mangas) foram exportados pelo Brasil via SGP. Em 2009, dos 1.717 produtos exportados pelo Brasil para o mercado estadunidense e beneficiados pelo programa, a China aparece como principal concorrente, com 23% do valor exportado, seguida de México, Canadá, Japão e Alemanha. Por fim, entre 1998 e 2008, dos 27 produtos brasileiros removidos do SGP por atingirem o “limite de competitividade”[2], dez foram excluídos do mercado e substituídos por fornecedores de China, Alemanha, Canadá, Japão e Itália. Outros dez tiveram sua participação de mercado reduzida. Ressalte-se que, de acordo com a ideia de fundo do programa, tais produtos estariam aptos a competir sem o benefício tarifário.
Estes contra-argumentos, somados ao de que a permanência do Brasil no SGP é benéfica para as próprias empresas estadunidenses, que adquirem insumos a menor custo, sustentaram a manutenção do país nas últimas renovações. Na atual legislatura, no entanto, ganharam força as posições em favor de uma ampla reforma do programa.
O SGP, quando criado, tinha por objetivo acelerar o desenvolvimento de países menos desenvolvidos por meio do acesso preferencial de seus produtos de exportação ao mercado dos EUA. A industrialização e a diversificação das exportações eram duas metas subjacentes. Contudo, a reforma realizada pelo Congresso estadunidense em 1984, ocasião da primeira renovação do programa, tornou explícito um segundo objetivo: a utilização das preferenciais comerciais como ferramenta para atingir outros fins de política comercial e externa dos EUA. O crescente número de “condicionalidades” do SGP estadunidense atesta o desvio de sua função de concessão unilateral para instrumento de pressão, sobretudo em áreas como proteção e promoção dos direitos dos trabalhadores e dos direitos de propriedade intelectual. O programa dos EUA, vis-à-vis o da União Europeia (UE) e do Canadá, é o que possui maior número de requisitos dessa natureza.
Os debates informais no Congresso estadunidense e, em especial, nos comitês com jurisdição sobre o comércio exterior do país, indicam diferentes possibilidades de reforma. Nos extremos, há duas posições que se destacam. De um lado, grupo significativo de associações empresariais, organizações não-governamentais (ONGs) e think tanks tem defendido a criação de um “super SGP”, isto é, um programa preferencial único beneficiando todos os países em desenvolvimento (PEDs) e com cobertura total de produtos – ou seja, sem excluir benefícios para os atuais “produtos sensíveis”, como bens agrícolas, têxteis e siderúrgicos. De outro, alguns congressistas defendem a criação de um “SGP para PMDRs”, direcionado exclusivamente a esse grupo. De modo geral, essas posições maximalista e minimalista estabelecem os limites do debate sobre a reforma do programa. Do ponto de vista político, contudo, é provável que o resultado desse processo se encontre em posição intermediária.
Alguns elementos compõem essa posição. Uma possibilidade é a “europeização” do programa estadunidense, isto é, a criação de um SGP com diferentes faixas de benefícios. Atualmente, os produtos dos países beneficiários acessam o mercado dos EUA sem o pagamento da tarifa de importação (duty-free). No modelo europeu, há uma escala de benefícios refletida em diferentes margens de preferências para diferentes países e diferentes produtos. Se adotado, esse modelo poderia ser utilizado para dividir os benefícios entre PEDs considerados “avançados” – como Brasil, Índia e Tailândia – e os de menor desenvolvimento. Vale registrar que, para ser bem construída juridicamente, essa posição deverá seguir os requisitos estipulados pelo Órgão de Apelação da OMC no caso aberto pela Índia contra o antigo SGP europeu[3].
Outra possibilidade – na linha da reforma de 1984 e da retórica Democrata em favor de maior enforcement dos direitos comerciais dos EUA – é a ampliação das condicionalidades do SGP de duas formas complementares. A primeira, pela criação de novos requisitos relacionados a temas contemporâneos de agenda comercial, como mudanças climáticas. A segunda, pelo adensamento daqueles já existentes, com a criação de metas e planos de ação a serem cumpridos e, até mesmo, com o estabelecimento de um sistema de revogação de benefícios caso sejam verificados danos à indústria estadunidense decorrentes do não cumprimento das condicionalidades. Na prática, seria a criação de mecanismo interno de “retaliação comercial”, emulando o Sistema de Solução de Controvérsias da OMC[4].
Ainda em matéria de condicionalidades, caberia destacar a proposta de adoção de requisito específico para PEDs “avançados”, como o Brasil. Para continuarem a se beneficiar do SGP, tais países teriam de criar seus próprios programas preferenciais para PMDRs. Se adotado, o mecanismo resultaria em “encadeamento de preferenciais comerciais” com significativo impacto legal e econômico para o sistema multilateral de comércio. O projeto de lei denominado New Partnership for Development Act, apresentado em 2007, já continha o “entendimento” do Congresso estadunidense nesse sentido.
Há ainda a ideia de enfoque regional para o SGP, nos moldes do princípio da regionalização aplicado às normas sanitárias e fitossanitárias. Nesse caso, os benefícios seriam restringidos a países e regiões menos desenvolvidos. No que diz respeito ao Brasil, seria potencialmente estendido apenas aos produtos exportados das regiões Norte e Nordeste. De difícil implementação, o enfoque regional criaria complexidade adicional ao programa estadunidense, provavelmente reduzindo, na prática, seus benefícios.
As metamorfoses do SGP apresentam claros desafios: (i) para os EUA, maior possibilidade de contestação legal e política de seu programa; (ii) para os países beneficiários, potencial complexidade no aproveitamento das concessões; (iii) para o sistema multilateral de comércio, dificuldade adicional na já árdua tarefa de resguardar o princípio da não-discriminação, base do regime internacional; e finalmente (iv) para o Brasil, implicações em matéria de política externa e competitividade.
Se a defesa da manutenção dos benefícios pode, para alguns, confrontar o ativismo internacional e os interesses de longo prazo do Brasil; para outros, sua perda ou renúncia poderá exigir ações de incremento da competitividade doméstica, seja pela promoção comercial e pelo aperfeiçoamento do marco regulatório bilateral, seja pela adoção de política industrial que mantenha e amplie o acesso das empresas brasileiras ao mercado estadunidense, gerando empregos e renda.
* Diretor executivo do BIC, entidade de representação de empresas e associações empresariais brasileiras em Washington.
[1] O conceito de países menos desenvolvidos abrange os PMDRs, classificados como tal pelas Nações Unidas, além de certos PEDs (sem definição clara).
[2] Trata-se de uma cota cujo gatilho extra-cota é um teto definido anualmente em milhões de dólares ou de acordo com o market-share do país exportador (50% da importação estadunidense total do produto em questão).
[3] O Órgão de Apelação especificou que o programa poderia prover tratamento diferenciado entre PEDs, desde que o critério fosse objetivo e baseado em “necessidades de desenvolvimento, financeiras e comerciais” de países “similarmente situados”. DS 246, EC – Tariff Preferences.
[4] Essa abordagem poderia ferir as regras de programa preferencial estabelecidas pela Cláusula de Habilitação de 1979, assim como o próprio Entendimento sobre Solução de Controvérsias, que proíbe punição unilateral sem autorização da organização.
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