Pontes • Volume 5 • Número 3 • agosto de 2009
Comércio com a China: análise da prática recente de defesa comercial no Brasil
by Claudia Marques
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As autoridades brasileiras têm sido crescentemente acionadas para tratar das importações originárias da China. O presente artigo tem por finalidade apresentar e discutir a prática do Brasil em casos de defesa comercial envolvendo tal país – especialmente em investigações de dumping.
A aplicação de medidas de defesa comercial transita em duas esferas: uma técnica e outra política. Na esfera técnica, conduzida pelo Departamento de Defesa Comercial (DECOM), é realizada a investigação propriamente dita, por meio da qual deve ser comprovada a existência do trinômio dumping/subsídio, pela análise de dano e nexo causal, com vistas a identificar se o aumento das importações em condições tais causam prejuízo grave à indústria do país importador; no caso específico de investigação de salvaguardas, analisa-se o prejuízo ou a ameaça de prejuízo grave. A definição de prejuízo ou de ameaça de prejuízo permite a interferência da esfera política na aplicação de medida.
O DECOM é o órgão brasileiro encarregado de examinar e conduzir casos de dumping, subsídios e salvaguardas; e é parte da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX), subordinada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC). Diferentemente dos Estados Unidos da América (EUA), onde o Departamento de Comércio e a Comissão Internacional de Comércio são responsáveis, respectivamente, pela análise de dumping e dano, no Brasil, o DECOM é a única autoridade responsável pelo exame de ambos.
Na esfera política, a decisão é tomada com base no interesse público, conforme a conveniência da cobrança, e na adaptação da medida para cada caso concreto. A Câmara de Comércio Exterior (CAMEX) é a entidade encarregada da decisão final na esfera política, tomada com base em parecer recomendado pelo DECOM.
Em regra, as investigações são concluídas em um prazo de um ano após a sua abertura, com possibilidade de extensão para dezoito meses em circunstâncias excepcionais. Em investigações de dumping e subsídios, o DECOM tem sido bastante rigoroso no cumprimento do prazo de um ano, a fim de tornar o processo mais eficaz[1].
O cenário da defesa comercial no Brasil e a relação com a China
O DECOM iniciou suas operações em 1988 e, desde então, medidas antidumping têm sido aplicadas mais frequentemente do que medidas compensatórias e salvaguardas. As estatísticas revelam que, até dezembro de 2008[2], foram iniciadas 295 investigações sobre dumping, em contraste com 16 sobre subsídios[3]. Do total de investigações sobre dumping iniciadas, 226 foram novas investigações e 69 revisões quinquenais (conhecida como revisões sunset).
Destaca-se que do total, 43 investigações e 20 revisões envolveram a China. Foi somente a partir de 2006 que o DECOM se tornou mais ativo na abertura de investigações e aplicação de medidas antidumping, o que inclui a aplicação de medidas provisórias, contra tal país.
Muito em razão das investigações iniciadas em 2006, o ano de 2007 não foi muito ativo para o DECOM em termos de abertura de novos casos: foram iniciados apenas dois envolvendo a China. A partir de 2008, entretanto, o volume de novas investigações aumentou consideravelmente: foram iniciados 23 novos casos e todos envolveram a China.
A legislação antidumping e os procedimentos específicos para economias não predominantemente de mercado
A legislação brasileira segue as regras do Artigo VI do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês). A Ata Final da Rodada Uruguai foi incorporada à legislação brasileira por meio do Decreto 1.355/94, o que inclui o Acordo sobre a Implementação do Artigo VI do GATT, o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias e o Acordo sobre Salvaguardas. O Decreto 1.602/95 regulamentou os procedimentos administrativos relativos à aplicação de medidas antidumping.
O Artigo 7o do Decreto 1.602/95 estabelece as diretrizes para a determinação do valor normal em casos envolvendo importações de países de economia não predominantemente de mercado[4]. A norma desse artigo pode ser dividida em três partes. Na primeira, o valor normal pode ser determinado com base no preço praticado ou no valor construído do produto similar, em um terceiro país de economia de mercado. Na segunda, o valor normal baseia-se no preço praticado por este país na exportação para outros países. Finalmente, na terceira — que somente será utilizada quando as demais não forem possíveis — o valor normal é determinado com base em qualquer outro preço razoável, inclusive o preço pago ou a pagar pelo produto similar no mercado brasileiro.
A Circular SECEX No. 59/01[5] complementa o Artigo 7o e confere aos produtores ou exportadores estrangeiros e seus respectivos governos o direito de apresentar elementos de prova com vistas à reavaliação do tratamento de economia não predominantemente de mercado (artigo 3.1.2). Para tanto, deverá ser demonstrada uma série de fatores, como o grau de controle governamental sobre as empresas ou sobre os meios de produção; o nível de controle estatal sobre a alocação de recursos, sobre preços e decisões de produção de empresas; a legislação aplicável em matéria de propriedade, investimento, tributação e falência; o grau em que os salários são determinados livremente em negociações entre empregadores e empregados; o grau em que persistem distorções herdadas do sistema de economia centralizada relativas a amortização dos ativos, outras deduções do ativo, trocas diretas de bens e pagamentos sob a forma de compensação de dívidas, entre outros aspectos; e, por fim, o nível de interferência estatal sobre as operações de câmbio (artigo 3.3).
A legislação brasileira não fornece uma definição exata nem mesmo uma lista consolidada de países considerados economias não predominantemente de mercado. Uma das notas de rodapé do Formulário para Pré-Análise de Petição de Dumping[6] estabelece, no entanto, que: “Quando as exportações alegadamente a preços de dumping forem originárias da Albânia, Armênia, Azerbaijão, Bielorússia, Bósnia-Herzegovina, Cazaquistão, China, Coreia do Norte, Croácia, Cuba, Estônia, Geórgia, Iugoslávia (Sérvia e Montenegro), Letônia, Lituânia, Macedônia, Moldávia, Mongólia, Quirguistão, Tajiquistão, Turcomenistão, Ucrânia, Uzbequistão ou Vietnã, o valor normal poderá ser determinado com base numa das alternativas indicadas a seguir [opções do Artigo 7o do Decreto No. 1.602/95]”. Adicionalmente, uma circular da SECEX recente reconheceu os seguintes países como economias de mercado: Eslováquia, Eslovênia, Estônia, Hungria, Letônia, Lituânia, Polônia e República Tcheca[7]. As classificações como economia não predominantemente de mercado são feitas, portanto, de forma ad hoc, contando apenas com as exceções indicadas previamente.
No caso específico da China, em 12 de novembro de 2004, o Brasil firmou um Memorando de Entendimento com tal país para cooperação em comércio e investimentos, no qual reconhecia o status de economia de mercado para a China (artigo 1o). Contudo, o Brasil nunca internalizou esse Memorando em seu sistema legal e não há sinais de que isso venha a ocorrer em um futuro próximo. Na verdade, o setor privado brasileiro tem exercido forte pressão no governo para evitar a atribuição desse status ao país asiático.
Países de economia não predominantemente de mercado sob a ótica do DECOM
O DECOM tem exercido grande discricionariedade no cálculo do valor normal em casos de investigação de dumping envolvendo países de economia não predominantemente de mercado, especialmente a China. Nas 15 investigações de dumping e nas quatro revisões sunset encerradas entre 2007 e 2008, não é possível encontrar consistência na seleção do terceiro país de economia de mercado pelo DECOM na forma do Artigo 7o do Decreto No. 1.602/95. As únicas exceções foram os casos em que o DECOM aplicou a regra do parágrafo 2º do Artigo 7 e recorreu a um terceiro país de economia de mercado que era objeto da mesma investigação[8].
Nos demais casos, o Departamento determinou o valor normal com base no preço praticado em um terceiro país de economia de mercado quando de suas exportações para outros países, exceto o Brasil. Em alguns casos, o DECOM também determinou o valor normal com base no preço praticado pelo terceiro país nas suas vendas internas e, em poucos casos, construiu o valor normal com base no preço médio praticado pela indústria doméstica no mercado brasileiro.
Frequentemente, o DECOM utiliza os EUA como terceiro país. Normalmente, o terceiro país selecionado ao final da investigação é o mesmo escolhido no início. Houve algumas exceções, nas quais o DECOM selecionou um país diferente ao final ou optou pelo preço de exportação de determinado país ao invés de usar o preço de venda no mercado interno deste.
Alguns exportadores chineses já requereram a reavaliação do status de economia não predominantemente de mercado com base no Artigo 3.3 da Circular SECEX No. 59/01. Contudo, apesar dos esforços feitos por alguns desses exportadores para cumprir todos os requisitos da Circular No. 59/01 e demonstrar que a China atua em condições de economia de mercado, esse status ainda não foi atribuído em nenhum caso envolvendo a China e a expectativa é de permanência desse cenário no curto prazo.
Considerações finais
Não obstante as mudanças econômicas e regulatórias implementadas na China recentemente, o Brasil mantém a sua visão de que ainda se trata de uma economia não predominantemente de mercado em investigações de defesa comercial. Exemplos disso são as recentes decisões do DECOM no sentido de que os exportadores chineses não teriam preenchido os requisitos necessários para demonstrar que não operam sob influência do Estado. Enquanto isso, a China continua a liderar o ranking de origem mais investigada em casos de dumping no Brasil, e tudo indica que certamente haverá mais casos.
Quanto às expectativas para o futuro, a previsão é de aumento de barreiras protecionistas no Brasil e em outros países. Dentre as medidas de defesa comercial, certamente as investigações antidumping serão a escolha do empresariado, já que o processo segue um regulamento específico e o componente político da decisão não é tão proeminente quanto nos casos de salvaguarda, por exemplo.
Ao contrário de uma salvaguarda que atinge sem distinção todas as importações de determinado produto, uma medida antidumping é aplicada apenas contra as origens objeto da investigação, ou seja, aquelas em que se constatou não somente um aumento das importações, mas também a prática de tais importações a preço de dumping, causando dano à indústria doméstica. É nesse contexto que uma medida antidumping se torna menos polêmica do que uma medida de salvaguarda, por exemplo.
O aumento do número de investigações antidumping no Brasil é também reflexo do cenário econômico mundial, que afetou sensivelmente o mercado consumidor dos países desenvolvidos. A demanda por produtos chineses nesses países tem apresentado queda e, por isso, países emergentes como o Brasil tornam-se o principal alvo das exportações chinesas.
A conjuntura econômica atual do Brasil é conflitante com a imposição de barreiras comerciais. Como se sabe, toda ação gera uma reação, e a ação do Brasil no sentido de ampliar a aplicação de medidas de defesa comercial pode desencadear a aplicação de medidas contra os seus produtos, especialmente commodities agrícolas e aço, em outros mercados.
* Claudia Marques é associada sênior da área de comércio exterior do escritório Veirano Advogados.
[1] A intenção do DECOM é reduzir o prazo de duração das investigações para dez meses no máximo, conforme Nova Estratégia do Sistema Brasileiro de Defesa Comercial, divulgada em 2003.
[2] A contagem é feita com base nas origens investigadas.
[3] Nenhuma das investigações de subsídios envolvia a China.
[4] De acordo o Artigo 7o desse decreto, países de economia “não predominantemente de mercado” são aqueles onde os preços domésticos são, em sua maioria, fixados pelo Estado.
[5] A Circular SECEX No. 59/01 inovou ao listar em seu Artigo 3.2.1 os países cujas economias seriam consideradas “em transição”. À época, enquadravam-se nesta categoria os seguintes países: Bulgária, Eslováquia, Hungria, Polônia, Eslovênia, Romênia e República Tcheca.
[6] Disponível em: <www.mdic.gov.br>.
[7] Circular SECEX No. 89, de 22 de dezembro de 2008.
[8] Resolução CAMEX No. 43/2007 e Resolução CAMEX No. 51/2008.
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