Pontes • Volume 5 • Número 4 • outubro de 2009

Do local ao global: definição, regulação e circulação do lixo ao redor do mundo

* Yvonne Ewang

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O assunto do lixo voltou a receber atenção internacional quando 89 contêineres de resíduos mistos, trazidos do Reino Unido ao Brasil, tiveram de ser re-importados para depósito adequado. O lixo afeta todos os aspectos da vida, mas em que ele realmente consiste? Quando algo pode ser considerado “lixo” no direito internacional? Quais regras são aplicadas? Na atual interconexão entre as economias, nenhum país está imune a problemas relacionados a resíduos. Por essa razão, soluções locais, regionais e globais são necessárias.

Não existe uma definição universalmente aceita de lixo. Em parte, isso ocorre pelo fato de que o que alguns consideram eliminável pode ser aproveitável para outros. As abordagens nacionais variam; certos produtos químicos são nocivos apenas em algumas circunstâncias, muitos resíduos são compostos por diferentes substâncias e podem conter somente pequenas frações de compostos tóxicos. As definições de lixo diferem no ordenamento doméstico das nações, nos regulamentos de organizações de integração regional e econômica e nas regras internacionais. Provavelmente, a definição mais aceita é a da Convenção da Basileia sobre o Controle de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e seu Depósito, adotada em 1989, uma das convenções com maior número de ratificações (172 Partes, 90% das nações). Essa Convenção regula o transporte de resíduos perigosos e comuns entre os países e define “resíduo” como: “substâncias ou objetos, cujo depósito se procede, se propõe proceder-se, ou se está obrigado a proceder-se em virtude do disposto na legislação nacional”. Esse conceito pode ser encontrado em muitas definições nacionais para resíduo. As operações de depósito, segundo a Convenção, incluem recuperação de recursos, reciclagem, reaproveitamento ou reutilização direta, ao passo que outras definições consideram que o depósito inclui apenas a noção de “depósito final.”

A Convenção utiliza um sistema complexo de Anexos para designar resíduos controlados e recorre a leis nacionais para conceituar resíduos perigosos e outras modalidades. Os Anexos contêm listas detalhadas de resíduos aos quais a Convenção pode ser aplicada, além de definir e arrolar:

(i) categorias de resíduos (resultantes de atividades como cuidados médicos, indústrias fotográficas etc);

(ii) resíduos com componentes específicos (cádmio, chumbo, arsênico, etc); e

(iii) características nocivas que representem perigo devido ao impacto de tal(is) substância(s) ou de suas misturas, incluindo potencial de explosão e a produção de gases inflamáveis ou tóxicos.

A depender das características perniciosas em sua composição, determinados resíduos são considerados perigosos. Se a legislação nacional define um dejeto como “perigoso” e o país notifica esse fato ao Secretariado da Convenção (sediada em Genebra, Suíça), esse resíduo será tratado como tal para qualquer transporte envolvendo aquela nação.

Tanto os resíduos como as características perigosas possuem códigos que facilitam sua classificação. Estes são utilizados em documentos que devem acompanhar cada carregamento de resíduo que transpõe as fronteiras, auxiliando oficiais da alfândega e das fronteiras a identificar os diferentes tipos de resíduos, bem como o tráfico ilegal de lixo.

Em razão da complexidade das regras e das inter-relações entre as variadas fontes de conceituação de resíduos nocivos, a definição da Convenção está sujeita a alterações conforme o país. Ademais, os avanços tecnológicos resultam na criação de novas categorias de resíduos - a exemplo da nanotecnologia e biotecnologia, áreas em que as propriedades e os efeitos perigosos dos componentes não são completamente conhecidos.

Além da Convenção da Basileia, dois instrumentos do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) lidam com os aspectos centrais do ciclo de vida de alguns compostos químicos. A Convenção de Estocolmo sobre Poluentes Orgânicos Persistentes (2001) busca reduzir e eliminar resquícios de grupos perniciosos de compostos químicos que se acumulam no meio ambiente e nos organismos humano e animal. Em segundo lugar, a Convenção de Roterdã sobre Procedimento de Consentimento Prévio Informado para o Comércio Internacional de Certas Substâncias Químicas e Agrotóxicos Perigosos (1998) ajuda os governos a decidir sobre a admissibilidade de importações de determinados químicos nocivos, ou a recusa de tais importações caso não sejam capazes de transportá-los com segurança. Ambas as convenções estão relacionadas de forma próxima com a Convenção da Basileia, entretanto, lidam com os produtos químicos antes do término de sua vida útil.

Outros dois sistemas regulatórios que impactam de forma significativa os movimentos transfronteiriços de resíduos são os sistemas de controle estabelecidos pela União Europeia (UE) e pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Ambos definem resíduos nos moldes da Convenção da Basileia.

Por que o lixo é relevante para o comércio e o desenvolvimento sustentável?

Partindo do princípio do manejo ambiental (conhecido por ESM, na sigla em inglês) dos resíduos perigosos, o principal objetivo da Convenção da Basileia é proteger, por meio do controle estrito, a saúde humana e o meio ambiente contra os efeitos adversos de resíduos perigosos e de outros tipos.

O impacto da falta de manejo ambiental dos resíduos nocivos sobre o desenvolvimento sustentável é bem documentado. Por exemplo, a Organização Mundial de Saúde (OMS) afirmou, em 2007, que condições sanitárias e de higiene precárias constituem apenas um dos dois fatores de risco ambiental, responsável por mais de 10% das mortes em 23 países.

A Convenção da Basileia evidentemente reconhece que nem todo o comércio de resíduos causa efeitos adversos e que, portanto, o comércio é permitido, desde que sob controle estrito. O comércio internacional de resíduos não-perigosos representa uma importante fonte de matéria-prima para a indústria em muitos países desenvolvidos (PDs) e em desenvolvimento (PEDs), por exemplo.

Regulação para transporte de resíduos

As Partes da Convenção da Basileia adotaram uma emenda à Convenção que proíbe a exportação de resíduos dos países mencionados no Anexo VII para depósito final em nações que não constem neste Anexo. Embora esta disposição ainda não tenha entrado em vigor, a OCDE e a UE adotaram regras similares. As importações e exportações de resíduos para reaproveitamento no âmbito da OCDE são objeto de controle estrito; permite-se o comércio de materiais recicláveis de forma ambientalmente segura. A exportação de resíduos nocivos e comuns, de países membros da OCDE para não membros, para fins de depósito é proibida, exceto nos casos especificados na “Lista Verde”. As regras da UE também banem as exportações de resíduos nocivos para depósito final da UE para países que não participem da Associação Europeia de Livre Comércio (Regulamentação No. 1013/2006, de 4 de junho de 2006, sobre carregamentos de resíduos).

O sistema da Convenção da Basileia regulamenta os resíduos de duas maneiras (de forma similar à UE e à OCDE). Em primeiro lugar, no movimento transfronteiriço de resíduos são necessários a notificação prévia e o cumprimento dos procedimentos de consentimento prévio. As exportações para países que não sejam membros da Convenção são proibidas na ausência de um acordo que estabeleça um nível equivalente de controle ao da Convenção. O tráfico ilegal é considerado crime e os Estados membros devem introduzir legislação nacional adequada para prevenir e punir o transporte irregular. Esse procedimento foi evidenciado no caso entre Brasil e Reino Unido, em que ações civis e criminais foram movidas contra os envolvidos (o Brasil impôs multas às empresas implicadas e três mandatos de prisão foram emitidos no Reino Unido).

Em segundo lugar, todos os resíduos devem ser manejados de modo ambientalmente adequado. Isso significa tomar todas as medidas práticas para garantir que os resíduos sejam tratados de maneira a proteger a saúde humana e o meio ambiente.

A realocação da infra-estrutura de depósito e a crescente necessidade do uso de resíduos como matéria-prima em PEDs contribuíram significativamente para o aumento de carregamentos transfronteiriços de resíduos desde a década de 1990. Assim, um sistema de controle efetivo é crucial para garantir proteção à saúde humana e ao meio ambiente, bem como para permitir o comércio de resíduos com manejo ambiental adequado e o acesso a essas matérias-primas. As consequências da implementação inadequada de sistemas de controle são evidentes. A título de exemplo, o caso da Costa do Marfim em 2006, quando o tráfico ilegal e a não observância da Convenção da Basileia geraram prejuízos, adoecimentos e alguns óbitos no país.

Circulação global de resíduos

As informações coletadas pelo Secretariado da Convenção incluem os relatórios nacionais, anualmente submetidos pelos Estados Partes. Estes documentos oferecem um panorama sobre o cumprimento do tratado e permitem vislumbrar a circulação dos resíduos no âmbito global. Infelizmente, ainda há dificuldades na sistematização desses dados, na medida em que as definições e categorias diferem de país para país e que alguns PEDs encontram dificuldades técnicas para se reportarem ao Secretariado.

Estimativas a respeito da circulação de resíduos apontam que 10% dos resíduos nocivos gerados globalmente são despachados além das fronteiras nacionais, sendo que a maior parte dessas remessas parte dos países da OCDE. Não obstante, apesar de o mundo industrializado produzir a maior parte dos resíduos (algo em torno de 90%), essa realidade está mudando com a rápida industrialização nos PEDs.

Dados recentes da UE indicam que, em 2003, 55 milhões de toneladas de lixo pernicioso foram produzidas no bloco europeu, das quais 15% cruzaram as fronteiras europeias. Cerca de 80% desses resíduos foram exportados para recuperação, ao passo que 20% tiveram por fim o depósito.

Apesar de os dados indicarem que quase nenhum carregamento de resíduos perigosos foi enviado de PDs para PEDs para depósito final, essa situação é muito diferente ao se considerar resíduos não nocivos ou restos de metais e plásticos. De fato, a maior parte das exportações envolve produtos com potencial irrisório para reciclagem ou reaproveitamento - desses, restos de papéis e metais são os principais, respondendo por 8 e 10 milhões de toneladas de lixo, cada um, respectivamente.

Infelizmente, em virtude das diversas definições de lixo, dos diferentes sistemas de transmissão de dados, das dificuldades de rastreamento e supervisão da circulação, números definitivos sobre os movimentos transfronteiriços de resíduos raramente são encontrados. O controle sobre a circulação global de resíduos torna-se ainda mais complexo por causa da sobreposição de conceitos entre reciclagem e descarte.

A menos que a capacidade doméstica de rastrear, monitorar e lidar apropriadamente com resíduos seja fortalecida, assegurando monitoramento global e gerenciamento adequado, os riscos ao meio ambiente e à saúde humana tendem a crescer. A Convenção da Basileia comemora seu vigésimo aniversário em 2009. Por que não aproveitar essa oportunidade para esclarecer assuntos chave, de modo a aumentar o manejo ambiental dos resíduos e a proteger a saúde humana e o meio ambiente? A consciência pública quanto a esses temas sensíveis aumentou consideravelmente em anos recentes e talvez seja agora o momento para se tomar um passo definitivo em direção a atitudes internacionais nesse campo essencial.

* Yvonne Ewang é consultora legal associada do Secretariado da Convenção da Basileia.