Pontes • Volume 5 • Número 4 • outubro de 2009

As relações bilaterais entre EUA e Brasil, nas palavras do embaixador Antonio Patriota

Discuss this articleShare your views with other visitors, and read what they have to say

Em entrevista ao Pontes, o embaixador do Brasil em Washington, Antonio Patriota, comenta os desdobramentos mais recentes de dois temas que se encontram na ordem do dia das relações bilaterais com os Estados Unidos da América (EUA): os debates em torno da reforma do Sistema Geral de Preferências (SGP) e a possibilidade de abertura de um painel contra a aplicação do método zeroing nas investigações antidumping contra o suco de laranja brasileiro.

As negociações do novo SGP consideram a possibilidade de ser criado um requisito específico para países em desenvolvimento (PEDs) “avançados”, como o Brasil. Sabe-se que, para continuarem a se beneficiar do SGP, estes países seriam pressionados para criar seus próprios programas preferenciais para Países de Menor Desenvolvimento Relativo (PMDRs). Qual a probabilidade de aprovação de um novo regime do SGP nos EUA favorável ao Brasil? Como a embaixada tem acompanhado esse debate?

A renovação dos benefícios do SGP para os exportadores brasileiros tem sido tratada como tema prioritário pela Embaixada do Brasil em Washington. Os referidos benefícios expirarão em 31 de dezembro vindouro, e sua renovação está sendo discutida no Congresso dos EUA sob dois ângulos distintos. Por um lado, há um movimento de congressistas que busca alterar, de maneira significativa, o funcionamento dos programas preferenciais deste país. Trata-se de um processo de reforma e revisão desses programas que afetaria não somente o SGP, mas também os demais programas de preferência – entre esses, a título de exemplo, temos a Lei de Promoção Comercial Andina e Erradicação de Drogas (ATPDEA, sigla em inglês), a Lei de Crescimento e Oportunidade para a África (AGOA, sigla em inglês), a Oportunidade Hemisférica Haitiana através do inventivo à Parceria (HOPE-II, sigla em inglês). Por outro lado, há um grupo que procura manter o status quo dos benefícios, por meio de sua renovação, possivelmente com pequenos ajustes.

O SGP foi instituído em 1976, autorizado pela Lei de Comércio de 1974, por um período inicial de dez anos. Desde então, o programa vem sendo periodicamente renovado. A última renovação ocorreu no ano passado, pela qual se prorrogou o programa até o final deste ano. No início de 2009, a expectativa era de que fosse concluída, ao longo do ano, a reforma do programa que incluísse uma reavaliação (i) dos países beneficiários, (ii) da lista de produtos cobertos pelo tratamento preferencial e (iii) dos critérios e mecanismos de graduação de países e produtos. O termo “graduação” é aqui utilizado para descrever o momento a partir do qual países e produtos são considerados competitivos o suficiente para deixar de se qualificar para os benefícios do programa.

Todavia, tendo em vista as complexidades do tema e a pesada agenda legislativa no Congresso estadunidense, dificilmente essa reforma terá desfecho em 2009. O debate sobre o tema não parece estar no centro das prioridades da agenda do Congresso dos EUA, mesmo porque a reforma do sistema público de saúde tem consumido tempo e recursos, tanto no Senado quanto na Câmara, dificultando a discussão de outros assuntos.

Não obstante, já ocorreram alguns debates sobre a matéria, que permitiram identificar algumas posições de congressistas. Assim, cabe destacar a existência de um grupo que busca limitar – ou mesmo excluir – os benefícios para PEDs com maior grau de desenvolvimento, como Brasil e Índia. Na defesa da manutenção de seus benefícios, o Brasil tem-se valido dos seguintes argumentos principais: (i) o SGP beneficia empresas e consumidores dos EUA; (ii) a eventual exclusão dos benefícios para o Brasil não beneficiaria os PMDRs; e (iii) o SGP beneficia regiões menos desenvolvidas do Brasil.

No ano passado, 9% do total de exportações brasileiras para os EUA se beneficiaram do programa. O Brasil foi o terceiro maior beneficiário do SGP em 2008, com 11,2% das importações totais no âmbito do programa, atrás somente de Índia (16,15%) e Tailândia (14,3%). Os principais setores de exportação do Brasil, naquele ano, foram: máquinas e equipamentos elétricos; madeira e artigos de madeira; veículos automotores e partes e acessórios; máquinas e equipamentos mecânicos; plásticos e artigos de plástico; cobre e artigos de cobre; artigos de pedra; ferro e aço; peles e couro; e alumínio e artigos de alumínio.

O SGP é importante do ponto de vista do desenvolvimento regional. Existem inúmeros exemplos de empresas exportadoras, situadas em áreas mais pobres do Brasil, para as quais o benefício é essencial na manutenção de sua competitividade no mercado estadunidense. A título de exemplo, caberia citar alguns dos produtos cujas exportações com destino aos EUA dependem fortemente dos benefícios obtidos ao amparo do SGP: pó de cacau, proveniente do estado da Bahia, e para o qual o mercado estadunidense representa 37% da demanda; mangas frescas, provenientes do vale do São Francisco, no estado de Pernambuco, onde são gerados cerca de 16.000 postos de trabalho ligados ao cultivo da fruta; confeitos, produzidos no estado do Rio Grande do Norte, onde as exportações para os EUA correspondem a 40% da produção; filme PET, proveniente do estado do Pernambuco, cuja produção gera cerca de 101.000 postos de trabalho; e cátodos de cobre, produzidos no estado da Bahia, que gera 17.900 empregos.

O SGP beneficia empresas e consumidores nos EUA. Em 2008, correspondeu a cerca de US$ 102 milhões a economia com a isenção do pagamento de imposto de importação devido aos benefícios do SGP. Essa economia traduz-se em insumos mais baratos para a indústria dos EUA e bens finais mais acessíveis para seu mercado consumidor. Ademais, diversos insumos para a producão de automóveis nos EUA, por exemplo, são importados do Brasil via SGP, o que vem contribuindo positivamente para a competitividade do produto estadunidense frente a seus concorrentes europeus e asiáticos.

Outro tipo de argumento diz respeito à situação de competidores de terceiros mercados. Frequentemente, ouvem-se de congressistas estadunidenses menções ao fato de que PMDRs têm seu acesso ao mercado dos EUA prejudicado em função das concessões a outros países em desenvolvimento (PEDs) mais avançados, como o Brasil. Mas, na hipótese de exclusão do Brasil do programa, os maiores beneficiários seriam China e países desenvolvidos (PDs), como Alemanha, Canadá e Japão. Esses países figuram entre os maiores concorrentes na grande maioria das 1.717 linhas tarifárias exportadas pelo Brasil para os EUA ao amparo do SGP em 2008. Por sua própria estrutura produtiva, os PMDRs não produzem os mesmos bens que o Brasil.

O Brasil já anunciou a intenção de conceder preferências comerciais duty-free; quota-free para os PMDRs. Atualmente, o detalhamento dessa proposta está em discussão no âmbito do Governo e do setor privado. O Brasil também efetua reduções unilaterais que beneficiam os EUA. Em julho de 2008, significativa redução tarifária ocorreu em 461 linhas relacionadas a bens de capital e tecnologia da informação. Os EUA oscilam entre a primeira e segunda posição entre os maiores exportadores para o mercado brasileiro em 256 dessas linhas, o que demonstra a relevância desses movimentos unilaterais para os interesses estadunidenses.

Recentemente, o Brasil anunciou o início de um novo contencioso direcionado à prática do zeroing pelos EUA em suas investigações antidumping, desta vez quanto ao suco de laranja. Sabe-se que, mesmo condenados pelo Órgão de Apelação, os EUA se recusam a abandonar completamente esse método de cálculo. Que resultados concretos o Brasil pretende obter deste contencioso? Existe uma mensagem política a ser transmitida?

O Brasil espera que o Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) da Organização Mundial do Comércio (OMC) condene novamente a prática do zeroing e que os EUA cumpram a decisão. Ou seja, o Brasil pretende que o procedimento estadunidense seja alterado, de modo que as autoridades locais não possam mais recorrer a este método, que infla artificialmente a margem de dumping, resultando na imposição de direitos antidumping em excesso à margem real.

A referida prática já foi condenada pela OMC em outras oportunidades. A primeira decisão neste sentido foi proferida no ano de 2000, por painel estabelecido para o caso em que a Índia contestou a utilização do método pela União Europeia (UE), nas investigações antidumping sobre a importação de roupa de cama. Já naquela oportunidade, a OMC condenou a utilização do zeroing e, por conta disso, a UE abandonou a metodologia. Por sua vez, os EUA também já foram condenados diversas vezes pela adoção da prática, em disputas contra Japão (DS322), México (DS344) e UE (DS350; 294).

Em relação ao suco de laranja, é importante ressaltar que o produto brasileiro vem sendo objeto de tarifas antidumping para as exportações aos EUA desde 1987. No caso específico sob apreciação no OSC, as autoridades estadunidenses utilizaram o zeroing no cálculo da margem de dumping na investigação original, na primeira e na segunda revisões administrativas do processo. Em 2004, a indústria estadunidense solicitou nova investigação antidumping para sucos de laranja concentrado congelado e pasteurizado não concentrado, que teve início no ano seguinte. Em março de 2006, o procedimento foi concluído, e foram estabelecidas tarifas antidumping contra os exportadores brasileiros. Já no ano seguinte, dois exportadores brasileiros requereram revisão referente ao período de agosto de 2005 a fevereiro de 2007. Em agosto de 2008, foi publicada a decisão final da revisão, que confirmou a prática de dumping e aplicou margens sobre ambas.

Em relação à segunda revisão administrativa, em agosto de 2009, foram publicados seus resultados finais, referentes ao período de março de 2007 a fevereiro de 2008. Mais uma vez, o Departamento do Comércio determinou margem de dumping para uma empresa brasileira. É justamente neste contexto que o Brasil contesta a utilização do zeroing em três etapas do procedimento (investigação original, primeira e segunda revisões).

Em síntese, o caso do suco de laranja demonstra que as autoridades estadunidenses continuam a aplicar reiteradamente a prática do zeroing, ainda que a metodologia tenha sido condenada, por diversas vezes, pelo OSC no âmbito da OMC. Acrescente-se a isso o fato de que a tarifa de importação estadunidense para o suco de laranja equivale a cerca de 50% ad valorem. A despeito de o Brasil continuar a apresentar os menores custos de produção e ser o maior exportador de suco de laranja do mundo, nosso acesso ao mercado estadunidense – que é o segundo maior importador do produto – continua sendo dificultado injustificadamente.