Pontes • Volume 5 • Número 5 • novembro de 2009

Multilateralismo e diversidade: repensando a estrutura dos acordos da OMC

*Robert Howse

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Diante dos impasses que há anos inviabilizam o desfecho das negociações da Rodada Doha, elementos estruturais do processo decisório adotado na Organização Mundial do Comércio (OMC) têm sido contestados. O single undertaking - arranjo pelo qual os membros devem aderir simultanemante a todos os acordos, em um pacote - constitui um exemplo dos mecanismos que contribuem para os repetidos fracassos das tentativas de avançar nas negociações em curso.

Apesar dos esforços de Pascal Lamy, diretor-geral da OMC, e de seus assessores para manter uma postura otimista, há uma nítida sensação de frustração e fracasso em relação às negociações da Rodada Doha. Iniciadas em Qatar, na esteira de duas conferências ministeriais mal-sucedidas - Seattle e Cancún -, as tratativas têm demandado considerável energia de oficiais e diplomatas, bem como significativos recursos do Secretariado da OMC, sem, contudo, produzir resultados relevantes.

A expectativa de que, no último instante, o consenso em todas as frentes será atingido em uma sessão intensiva e acalorada de negociações não passa de uma fantasia. No contexto atual, o capital político está mobilizado em outras direções, como as necessidades prementes relacionadas à crise econômica, à estabilização das economias nacionais e à normalização dos sistemas financeiros, tanto em âmbito doméstico quanto internacional.

No quadro de estagnação em que se encontra a Rodada Doha, tratados de comércio prefencial têm se multiplicado. Mesmo países tradicionalmente voltados ao multilateralismo passaram a investir esforços na liberalização do comércio regional. Enquanto a agenda de Doha permanece dominada por questões remanescentes da Rodada Uruguai, o mundo segue em frente. Questões antes relacionadas apenas indireta e perifericamente a esta pauta, como a relação entre comércio e mudanças climáticas, têm adquirido atenção e importância superiores aos tópicos discutidos na esfera da Rodada[1].

Contudo, é necessário reconsiderar não apenas os assuntos que constituem objeto de negociação; a estrutura desta também deve ser alvo de reflexão, bem como os acordos da OMC. Em particular, é preciso examinar em que medida o impasse vigente decorre do conceito de Single Act (ato único) - noção de que a OMC deve evoluir por meio de abrangentes rodadas de negociação, que resultam em um pacote de acordos aos quais todos os membros devem aderir, em seus exatos termos. Nem mesmo durante a Rodada Uruguai tal rigidez foi plenamente seguida. Exemplo disso pode ser visto no Acordo sobre Compras Governamentais - que é plurilateral - e no Acordo Geral sobre Serviços (GATS, sigla em inglês), o qual permite aos membros escolher quais obrigações assumir, com base em seu grau de capacidade em se comprometer. Mais do que nunca, a composição da OMC apresenta grande diversidade entre membros no que toca ao grau e à trajetória de desenvolvimento econômico, sistemas políticos e capacidades. Diante disso, é preciso remodelar a Rodada em termos mais flexíveis.

Como primeiro questionamento a ser levantado, por que não admitir que certos elementos do pacote de Doha são muito mais difíceis de obter do que outros? É razoável considerar a “conclusão” da Rodada como um processo contínuo, ao invés de um grand final em que se chega ao consenso sobre toda a pauta. É também necessário avaliar quais áreas estão mais próximas de um acordo e quais representam um desafio maior. Avançar em um acordo sobre o primeiro grupo de questões - admitindo, ao mesmo tempo, que as últimas não estão em estágio semelhante - imprimiria dinâmica, por um lado, e realismo, por outro, ao mandato de Doha. Uma vez definidas estas áreas, o diretor-geral, juntamente com seus conselheiros e oficiais, terá a oportunidade de exercer verdadeira liderança.

Em segundo lugar, uma avaliação semelhantemente objetiva deve ser feita para identificar se existem áreas em que não é realista esperar que todos os membros da OMC concordem. Ou talvez seja o caso de já existir consenso entre um considerável número de membros, enquanto outros não estão suficientemente preparados para avançar (como na liberalização de bens e serviços ambientais). Nestes casos, parece razoável chegar a um resultado plurilateral, ou seja, um acordo entre os membros que se consideram prontos e abertos para adesão posterior dos demais. Exemplos desse tipo de arranjo foram realizados nas áreas de telecomunicaçõe e serviços financeiros na Rodada Uruguai, ainda que a doutrina oficial da OMC não admita tais acordos como autenticamente plurilaterais.

Um terceiro exame minucioso há que ser realizado acerca dos vários tipos de flexibilidades que podem ser inseridos nos novos acordos, de forma a atender às necessidades e preocupações de determinados membros, sejam estas relacionadas a espaço político ou a construção de capacidades, por exemplo. As flexibilidades já existentes devem ser identificadas e examinadas quanto à sua efetividade em tratar da diversidade em um sistema multilateral. Estas incluem salvaguardas, provisões sobre exceções e limitações, bem como períodos de adaptação e obrigações em prover assistência técnica. No calor das negociações, há pouca oportunidade para considerar cuidadosamente essas possibilidades estruturais ou para refletir sobre opções básicas de arranjo. Como exemplo, pode-se perguntar quais flexibilidades precisam ser oferecidas de forma generalizada e quais podem ser ajustadas para determinados grupos ou membros.

Em quarto lugar, uma dimensão das negociações em curso que restringe as opções para alcançar um acordo constitui a resistência de um grupo de atores-chave em ajustar ou alterar os acordos da Rodada Uruguai, como se estes possuíssem caráter de uma super-constituição irrevogável - posição que parece convergir com a visão da OMC. Por um lado, Doha tem sido anunciada como a rodada do desenvolvimento. Por outro, não se pode admitir a sua utilização para alavancar pontos da Rodada anterior que correspondem a fontes de descontentamento para países em desenvolvimento (PEDs). Os instrumentos de acesso a medicamentos servem como ilustração da viabilidade de ajustar o acerto alcançado na Rodada Uruguai, uma vez que haja vontade política para tanto.

Ademais, há opções intermediárias entre uma alteração formal dos acordos já firmados e a completa inatividade. Exemplos disso são os entendimentos interpretativos, para os casos em que as cláusulas em questão são abertas, ambíguas, ou permitem leituras mais flexíveis do que se poderia esperar. Esta ferramenta poderia ser utilizada para corrigir algumas das falhas do Entendimento sobre Solução de Controvérsias (ESC), especialmente no que toca à relação entre medidas de cumprimento das decisões dos painéis e a imposição de medidas compensatórias. Seria possível até mesmo haver entendimentos interpretativos aplicados apenas a parte dos membros, desde que isso não representasse uma diminuição dos direitos dos países não signatários do referido Entendimento. Tais acordos vigentes entre uma parcela de membros são previstos na Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados.

Ainda que não sejam elaborados sob a forma de tratados, entendimentos criados nestes moldes serviriam como prática relevante para orientar o Órgão de Apelação em disputas entre partes aderentes a eles. Se a legitimidade do Órgão de Solução de Controvérsias não deve ser pressionada até seus limites, deve haver outras formas de lidar com as lacunas e ambiguidades na lei existente, além do ativismo judicial ou da renegociação abrangente.

Um primeiro passo consistiria em identificar em quais áreas se pode alcançar progresso satisfatório por meio de entedimentos interpretativos ou mecanismos semelhantes, à margem de alterações formais nas regras. Corrigir apreensões acerca da lei existente poderia agregar confiança e impulsionar novos acordos, o que talvez poderia ser tido como um passo intermediário.

Nenhuma destas propostas poderá garantir um desfecho bem-sucedido à Rodada Doha. Momento adequado e emprego apropriado de capital político, tanto por parte de PEDs quanto de países desenvolvidos (PDs), continua a ser essencial. No entanto, em um mundo de crescente diversidade, no qual os desafios demandam cooperação mais célere entre governos e atores globais, é importante manter o multilateralismo vivo e relevante. A complexa teia de acordos regionais e preferenciais já impõe desafio formidável à governança global, como na área de investimentos. Uma arquitetura mais flexível para a OMC pode incrementar a força da entidade como um fórum aberto para deliberação e troca de ideias, assim como reforçar a sua função como um sistema de solução de disputas baseado em regras.

* Robert Howse é professor na Universidade de Nova York e especialista em Direito Internacional Econômico.

[1] Ver: ESSERMAN, Susan; HOWSE, Robert, “Rethinking the WTO”, 04 set. 2008. Diversas ideias surgiram em trabalhos desenvolvidos em conjunto pelo autor e por Susan Esserman, porém as opiniões emitidas no presente artigo correspondem apenas à visão do primeiro.