Pontes • Volume 5 • Número 5 • novembro de 2009

Em política climática, sigamos a lógica do capital

*James K. Boyce

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Do ponto de vista econômico, qualquer política que limite o fornecimento de combustíveis fósseis necessariamente elevará o preço deste. O resultado das negociações do novo acordo climático está diretamente atrelado a essa lógica, uma vez que a definição de um limite máximo para as emissões de carbono procedentes da queima de combustíveis fósseis acarretará o aumento dos preços. Este artigo trata dos principais desafios políticos relacionados à implementação de medidas de redução de emissões. A que será destinada a receita obtida com tais medidas?

A questão proposta adquire relevância maior no atual contexto, em que o Congresso dos Estados Unidos da América (EUA) discute uma legislação sobre mudanças climáticas que estabeleceria um limite para as emissões de carbono, bem como um sistema de outorga de licenças para produzir emissões dentro dos limites definidos. Os países que adotarem medida semelhante enfrentarão o mesmo dilema.

Esse quadro coloca grandes interesses em jogo. Se aprovado nos EUA, o estabelecimento de tetos máximos para as emissões de carbono constituirá a maior apropriação de direitos de propriedade desde a Lei de Colonização (Homestead Act), de 1862. A redução das emissões dos EUA em 80% até 2050 - meta adotada na legislação em trâmite e apoiada pelos cientistas que estudam o clima - pode gerar até US$ 10 trilhões nas próximas quatro décadas.

Entende-se que existem três possíveis respostas à pergunta-chave sobre o destino desta receita:

(i) as empresas, em valores imprevistos: se as permissões forem concedidas gratuitamente às empresas que consomem combustíveis fósseis, serão elas as ganhadoras. Os consumidores pagarão preços mais altos e os acionistas receberão o lucro resultante. Esse quadro caracteriza uma política do tipo “limite e bônus” (cap-and-giveaway);

(ii) o governo, em rendas públicas: se as licenças forem leiloadas entre as empresas, as receitas serão captadas pelo governo. Por outro lado, o consumidor pagará preços mais elevados. Se essa receita for direcionada ao financiamento de gastos públicos ou à redução de impostos, os benefícios para a população dependerão de tal destinação. Esta política enquadra-se no tipo “limite e gasto” (cap-and-spend); e

(iii) a população, em dividendos: se as verbas procedentes dos leilões de licenças forem distribuídas à população na forma de dividendos igualitários, aqueles que gerarem pegadas de carbono (carbon footprint) inferiores à média obterão vantagem. Isso porque os dividendos recebidos serão superiores ao prejuízo sofrido em virtude dos preços elevados. Esse tipo de política corresponde ao modelo de “limite e dividendo” (cap-and-dividend).

Por que fixar um limite de emissões?

Estabelecer um teto para as emissões de carbono constitui elemento decisivo em políticas que buscam promover a eficiência energética e a transição para energias renováveis, com o objetivo de frear o aquecimento global. A maneira mais eficiente de administrar um mecanismo desse tipo passa pela regulação na fonte, o que significa exigir que os vendedores primários de combustíveis fósseis comprem as licenças.

Dado que a imposição de um teto reduzirá o fornecimento, os preços dos combustíveis aumentarão e, consequentemente, os indivíduos reduzirão seu consumo, gerando demanda por outras fontes de energia. Os sinais provenientes do mercado possivelmente motivarão empresas e residências a investir em eficiência energética.

Custos vs. transferências

Ainda que os preços elevados de gasolina, óleo para calefação, gás natural e eletricidade signifiquem um custo adicional para os consumidores, do ponto de vista econômico, são considerados uma transferência, pois cada dólar pago a mais pelo combustível é redistribuído aos titulares das permissões de emissão de carbono.

Diferentemente das altas no preço do petróleo provocadas por forças do mercado ou por restrições no fornecimento impostas pela Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP), o teto imposto pelos EUA resultaria na “reciclagem” de dólares dentro do país. Contudo, sob a ótica da imparcialidade econômica e da continuidade política, permanece a dúvida sobre quem receberá esse dinheiro.

Como funciona a política de “limite e dividendo”?

Em uma política de “limite e dividendo”, o governo leiloa as permissões e toda a verba resultante - ou a maior parte dela - é devolvida à população sob a forma de pagamentos individuais equitativos. Os economistas denominam esse tipo de acordo de “royalties-desconto” (feebate): os indivíduos pagam um royalty (fee) baseado na utilização de um recurso escasso de propriedade comum, e a verba coletada é distribuída (rebate) igualitariamente entre os coproprietários. O recurso escasso em questão corresponde à capacidade da atmosfera de armazenar carbono, sobre a qual todos os estadunidenses têm direito. Os royalties são determinados pela quantidade de carbono emitida por cada unidade familiar.

Com uma política de “limite e dividendo”, a renda real das famílias de classe baixa e média não somente é protegida, mas também incrementada[1]. No total, cerca de seis a cada dez famílias estadunidenses obteriam vantagens monetárias com essa política, além dos benefícios ambientais, que constituem o objetivo principal de qualquer medida de redução de emissões.

Para realizar os pagamentos às famílias de maneira transparente e eficiente, podem ser utilizados cartões magnéticos para caixas automáticos similares àqueles atualmente empregados pelo governo dos EUA para efetuar os pagamentos de seguridade social.

“Limite e dividendo” vs. “limite e comércio”

Grande parte das permissões existentes não são comercializáveis - como aquelas para dirigir, ter porte de arma e construir. Por que no caso das permissões de emissão de carbono seria diferente?

A necessidade de permissões comercializáveis baseia-se na premissa de que algumas delas ou todas serão concedidas gratuitamente, ao invés de vendidas em leilão. Por meio de tais concessões gratuitas fundamentadas em determinado critério - por exemplo, histórico de emissões -, algumas empresas conseguirão mais permissões do que necessitam; outras, menos. Dessa forma, a prática do comércio poderá auxiliar na redistribuição dessas permissões de emissão.

Por outro lado, se a totalidade das permissões de emissão for leiloada - conforme previsto no projeto orçamentário apresentado pelo presidente Barack Obama em fevereiro de 2009 -, as empresas poderão definir a quantidade que desejam adquirir. Nesse contexto, o comércio de permissões torna-se desnecessário.

No caso das permissões não-comercializáveis, as verbas produzidas mediante emissão de carbono seriam transformadas em benefícios para as empresas financeiras que atuam como intermediárias. Ademais, permissões desse tipo protegeriam a política climática da manipulação por parte de especuladores e outros atores.

Como mitigar o impacto sobre o emprego?

Além do impacto sobre os consumidores descrito anteriormente, qualquer política orientada a reduzir as emissões de carbono repercutirá sobre o emprego. Em alguns setores, como a mineração de carvão, muitos postos de trabalho serão eliminados. Já em outras áreas, novos empregos serão criados, por exemplo, na produção de energias renováveis.

Se o investimento em energias renováveis e eficientes for mais intensivo em mão-de-obra do que no setor de combustíveis fósseis, a criação de postos de trabalho superará a eliminação de empregos. Nenhum mecanismo pode assegurar, entretanto, que esse processo beneficiará os mesmos trabalhadores que perderam seus postos de trabalho.

A fim de proteger este grupo - bem como a comunidade da qual faz parte -, uma fração das verbas obtidas mediante leilão de licenças de emissão pode ser direcionada a esses trabalhadores sob a forma de subsídios em bloco. Por exemplo, no primeiro ano de implementação da política de “limite e dividendo”, 10% da arrecadação poderia ser destinada ao subsídio em bloco, enquanto os 90% restantes seriam distribuídos entre as famílias, por meio de dividendos. Os subsídios em bloco seriam reduzidos progressivamente, em um prazo de dez anos. Uma política desse tipo poderia resguardar a maior parte das famílias, em especial as mais prejudicadas com a referida política climática.

Os subsídios em bloco permitiriam aos estados criar políticas de assistência e transição ajustadas a suas próprias necessidades. Por exemplo, os estados com intensa mineração de carvão poderiam investir em fundos para a restauração ecológica das paisagens deterioradas pela atividade. Nos estados intensivos em manufatura, os fundos poderiam ser direcionados à capacitação dos trabalhadores e à promoção de indústrias verdes, tais como a produção de equipamentos para energia eólica ou solar.

Desafios

O principal desafio político enfrentado por medidas voltadas à redução de emissões consiste em proteger as famílias do impacto causado pelo aumento nos preços dos combustíveis fósseis. Não basta que as pessoas estejam dispostas a custear gasolina, eletricidade e aquecimento mais caros: também é necessário que tenham consciência de que receberão parte das receitas produzidas a partir da implementação dessa política.

Certamente, o resultado almejado não será gerado por uma política do tipo “limite e distribuição” - na qual as permissões são concedidas gratuitamente às empresas -, tampouco por uma de “limite e gasto”, em que as permissões são leiloadas e as verbas transferidas ao governo.

Uma política do tipo “limite e dividendo” volta-se não apenas aos problemas relacionados ao aquecimento global ou à autonomia energética, mas também favorece o bem-estar econômico da maior parte das famílias. O cumprimento dessas metas de maneira justa e transparente maximizará as chances de obter apoio público duradouro para políticas que busquem diminuir a dependência da economia em relação aos combustíveis fósseis[2]. Uma oportunidade nesse sentido encontra-se no projeto de lei dos EUA, em debate no Senado.

A transição energética necessária para evitar um impacto mais grave das mudanças climáticas constitui um alvo alcançável. No entanto, não pode ser realizada instantaneamente; a mudança histórica levará décadas, e por isso necessita de apoio duradouro. O momento para iniciá-la é agora.

* Professor de economia da Universidade de Massachusetts, Amherst, onde dirige o programa ambiental do Instituto de Pesquisa em Economia Política.

Tradução e adaptação de texto originalmente publicado em Puentes Bimensual, Vol. 10, No. 3 - jul. 2009.

[1] Ver: BOYCE, James K.; RIDDLE, Matthew. “Cap-and-Dividend: How to Curb Global Warming While Protecting the Incomes of American Families”. Amherst, MA: Political Economy Research Institute, Working Paper No. 150, Nov. 2007. Disponível em: <http://www.peri.umass.edu/fileadmin/pdf/working_papers/working_papers_101-150/WP150.pdf>.

[2] Para mais informações, ver: <www.capanddividend.org>.