Pontes • Volume 5 • Número 5 • novembro de 2009
Um regime multilateral para as medidas comerciais relacionadas ao clima?
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Em meio às expectativas e tensões que envolvem as negociações do futuro acordo climático, destaca-se a controvérsia acerca de medidas comerciais embasadas na proteção do clima, mas pautadas por preocupações sobre competitividade industrial. Uma vez que, segundo especialistas, a possibilidade de consenso em Copenhague parece distante, é pertinente refletir acerca do regime sob o qual tais políticas serão implementadas e avaliadas. Este artigo analisa possíveis alternativas para a disciplina da questão, sob perspectiva que privilegia uma abordagem multilateral para o tema.
O ceticismo predomina nas manifestações oficiais recentes sobre a possibilidade de um acordo substancial na 15ª Conferência das Partes (COP, sigla em inglês) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês). Conforme se aproxima a data do encontro em Copenhague, aumentam as pressões sobre os governos para avançar na agenda climática, em vista dos riscos de uma ação tardia. Por outro lado, negociadores e formuladores de políticas precisam atentar às demandas domésticas e conciliar interesses, a fim de reunir o apoio interno necessário para assumir compromissos internacionais como os que se colocam.
Para os países que se encontram no foco das pressões para adotar compromissos significativos de redução ou mitigação de gases de efeito estufa (GEEs), a adesão implica obrigações que envolvem altos custos econômicos. Preocupações acerca dos efeitos para a competitividade da indústria local - considerando que importantes parceiros comerciais não assumam custos similares - têm levado alguns países a esboçar a aplicação de medidas unilaterais com vistas a resguardar os produtores locais. Dentre estes, destaca-se o projeto da Lei de Energia Limpa e Segurança dos Estados Unidos da América (EUA) - também conhecido como Lei Waxman-Markey -, especialmente porque o engajamento do país nas negociações do novo acordo tem sido vinculado à aprovação do texto[1].
A abordagem exclusivamente unilateral para a criação e aplicação de medidas comerciais com base em motivações climáticas provoca apreensão. Além da provável onda de retaliações comerciais e questionamentos perante a Organização Mundial do Comércio (OMC), o direcionamento unilateral promete elevar ainda mais a tensão nas negociações climáticas, tanto em Copenhague quanto em ocasiões futuras.
Opções de regime
Considerando que a abordagem multilateral seria preferencial à unilateral, a UNFCCC constituiria o fórum primordial para abrigar este regime. Uma vez que o Protocolo de Quioto não foi desenhado para lidar com questões comerciais, o documento que o substituir poderia suprir esta lacuna. O novo acordo poderia estabelecer princípios gerais para o tratamento das questões comerciais relacionadas ao clima, os quais seriam úteis, por exemplo, para orientar painéis constituídos perante a OMC.
Entretanto, o desenvolvimento da disciplina para este tipo de medida no âmbito da UNFCCC parece pouco provável em um futuro imediato. A rigidez nas posições dos países que polarizam as negociações leva a crer que são poucas as chances de chegar a um consenso em Copenhague. Ou, ainda que um acordo seja firmado, o tema das medidas comerciais pode não ser abordado em um primeiro momento, diante de outros, considerados prioritários na agenda climática - como a divisão de responsabilidades quanto à redução e mitigação de emissões ou o modelo para o financiamento de tais medidas.
Gary Huffbauer, um dos principais especialistas no tema atualmente, discute, em estudo conjunto com outros analistas[2], possíveis alternativas para a construção de um regime que discipline medidas comerciais de escopo climático, em âmbito pluri ou multilateral. Uma das opções para este corpo de regras seria a celebração de um acordo plurilateral na esfera da OMC, sob o artigo XIV. Como exceção ao princípio do single undertaking, este acordo seria aplicado apenas aos membros signatários, desde que os demais não tivessem seus direitos prejudicados.
A segunda opção concebida para a esfera da OMC consiste na alteração dos dispositivos ambientais incorporados nos textos atuais dos acordos, de forma a incluir provisões voltadas a medidas comerciais de escopo climático. Ainda, outra alternativa seria contar com o desenvolvimento da jurisprudência do Órgão de Solução de Controvérsias (OSC), em uma abordagem caso-a-caso que avalie a compatibilidade de medidas específicas em relação às regras da entidade multilateral.
O Código Climático
Uma contribuição inovadora do estudo consiste na proposta de um regime para as medidas comerciais relacionadas ao clima, denominado Código de Boas Práticas da OMC para Controles de Emissões de Gases de Efeito Estufa - ou simplesmente Código Climático. O regime concebido forneceria um espaço de manobra para a formulação de políticas que tratem deste tipo de medida, de maneira consistente com os princípios da OMC. Os signatários disporiam de certa margem para implementar medidas comercias baseadas em controle de emissões de GEEs, sem entrar em atrito com os demais membros.
Dentro deste campo de ação - denominado “espaço verde” -, certas medidas seriam permitidas, desde que guardassem conformidade com determinados parâmetros. Dentre as medidas mais discutidas, o Código Climático admitiria:
- impostos sobre carbono emitido em associação à fabricação de produtos ou medidas de ajustes na fronteira (border adjustments) - desde que as tarifas fossem calculadas com base equivalente àquela dos encargos impostos aos produtos nacionais;
- divisão de responsabilidades e competências para a atribuição de encargos sobre produtos: o país exportador poderia impor um imposto de carbono aos produtos enviados ao mercado externo, que seria contado pelo país importador para fins de cumprimento das exigências relacionadas. Nesse caso, não deve haver discriminação entre produtos nacionais ou estrangeiros para fins de cálculo ou aplicação dos encargos, e também seria vedada a isenção de tarifas para produtos destinados à exportação. O país importador poderia impor tarifas complementares, caso seu sistema de controle de emissões seja mais rígido. Esse mecanismo incentivaria os países a impor seus próprios impostos a fim de manter a renda fiscal auferida;
- performance standards: expressão que engloba a imposição de restrições ou limites máximos de emissão de carbono associado à produção de determinados produtos. O tratamento nacional também precisa ser observado, de forma que as exigências colocadas aos produtos importados não devem ser maiores que aos nacionais. O custeio da verificação do nível de emissões para produtos similares ou equivalentes deve ser assumido pelo país que impõe os standards;
- cap-and-trade: os países signatários poderiam instituir sistemas de comércio de emissões com previsão de distribuição gratuita ou leilão de permissões de emissão. Esta distribuição não seria considerada como subsídio nos termos do Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias (ASMC) da OMC. Produtores estrangeiros não poderiam ser impedidos ou prejudicados quanto à obtenção de permissões; e
- subsídios destinados a promover tecnologias de mitigação, adaptação, sequestro de carbono, energias renováveis, entre outros, seriam admitidos, nos termos do dispositivo de suspensão (expirado) contido no artigo 8.2(c) do ASMC da OMC.
O Código prevê, ainda, que a avaliação do sistema interno dos membros para controle de emissões e imposição de impostos sobre carbono deve ser feita por uma entidade internacional, ou, caso isso não seja admitido pela Constituição de um país (que pretende avaliar outro), por agências independentes.
No que toca à solução de controvérsias, o sistema incluiria uma cláusula de paz, com base na qual os signatários renunciariam ao direito de questionar, perante o OSC, as medidas dos parceiros comerciais signatários que estejam em conformidade com as regras do Código. Para resolver eventuais conflitos, o regime vislumbra a instituição de um sistema de sanção por descumprimento apreciado via arbitragem ou por uma instituição neutra (como uma agência da UNFCCC) e basedo em retaliação comercial.
Segundo os autores, uma medida poderia ser considerada compatível ainda que implicasse uma violação técnica das regras da OMC, o que remete ao regime de exceções previsto em seus acordos.
Regime viável?
Além de evitar a abordagem unilateral e seus perigos, o regime proposto apresenta alternativas para questões potencialmente problemáticas no atual cenário que se delineia para a utilização de medidas comerciais de escopo climático.
O espaço de manobra vislumbrado oferece a possibilidade de acomodação de interesses, na medida em que pode atender parcialmente a aspirações divergentes, servindo como o meio-termo necessário para a consecução de um acordo multilateral. Outro trunfo da implementação do Código Climático consistiria na instalação de um mecanismo rule-based, que limitasse a discricionariedade na aplicação unilateral de medidas comerciais relacionadas ao clima. Também, elementos como a divisão de responsabilidades para imposição de encargos podem facilitar a abordagem de preocupações pontuais - no caso, a fuga de carbono (carbon leakage).
Ademais, descolar a questão das medidas comerciais do mandato das negociações climáticas, marcadas por impasses de difícil superação, pode facilitar o tratamento do tema. Em contraposição a essa possível vantagem, coloca-se a preocupação sobre legitimidade. A condução da questão fora da esfera da UNFCCC implica excluir as demais partes da Convenção de um debate que teria repercussões relevante para suas relações comerciais.
Sob a perspectiva da viabilidade política, as dificuldades em implantar um sistema novo e complexo, com grau razoável de institucionalização - uma vez que inclui um sistema de sanção por descumprimento - pode tornar a condução do tema na arena internacional mais custosa e complexa do que tem sido no âmbito da UNFCCC. Nesta esfera, alguns analistas defendem que, uma vez que as questões centrais da agenda climática forem decididas, o tratamento das medidas comerciais constituirá apenas um detalhe técnico na implementação do novo acordo.
A inclusão da cláusula de paz representa outro ponto de difícil aceitação na proposta, pois os membros da OMC seriam provavelmente refratários em renunciar ao direito de acionar o OSC. De forma semelhante, os membros dificilmente aceitariam um waiver para que a distribuição de permissões de emissões não seja considerada um subsídio acionável, antes de verificar como uma medida do tipo seria implementada.
Por fim, uma vez que inclui mecanismos que parte dos países desenvolvidos (PDs) busca implementar, a proposta pode ser lida como se concebida para recepcionar tais medidas. Essa impressão colocaria os países em desenvolvimento (PEDs) em posição defensiva e minaria as chances de sua concretização.
A despeito deste balanço de possíveis vantagens e desvantagens, propostas como esta podem fornecer elementos para a concepção de alternativas para o tratamento de questões delicadas das negociações climáticas. Caso o entrave nas negociações persista, e não se chegue a um acordo significativo em Copenhague, aumentam as chances de que a aplicação dessas medidas comerciais se torne um problema concreto.
Diante desse cenário, a busca por alternativas será mais urgente. Como reconhecem os autores da proposta, algumas das opções para o regime a ser cunhado são excludentes, enquanto outras podem ser buscadas de forma paralela. Ainda que o tema não receba atenção central em Copenhague, a concepção de um regime capaz de lidar com a problemática que se desenha exigirá boa dose de vontade política e esforço de cooperação, assim como os demais tópicos da agenda climática.
[1] Ver Pontes Bimestral, Vol. 5, No. 4. Disponível em: <http://www.direitogv.com.br/subportais/PontesV5N4.pdf>.
[2] HUFFBAUER, Gary; CHARNOVITZ, Steve; KIM, Jisum. Global Warming and the World Trading System, Peterson Institute for International Economcis, 2009.
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