Pontes • Volume 5 • Número 5 • novembro de 2009

A Rodada Doha e as respostas anticíclicas à crise

*Osvaldo Rosales

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Com quase nove anos de duração, a Rodada Doha é a mais extensa da história. Desde o impasse de julho de 2008, esteve praticamente suspensa até setembro de 2009, quando os líderes do G-20, reunidos em Pittsburgh, comprometeram-se a concluir as negociações em 2010. A irrupção da crise econômica mundial constitui elemento determinante para a compreensão desse renovado sentido de urgência. Este artigo analisa as respostas à crise que integram programas de estímulo econômico. Mais precisamente, trata das consequências do número crescente deste tipo de medidas para a Rodada.

A Organização Mundial do Comércio (OMC) projetou uma redução de 10% no volume do comércio mundial de mercadorias em 2009, a primeira queda registrada desde 1982 e a maior desde a Grande Depressão. Nesse contexto, vários países - incluindo a maioria dos membros do G-20 - adotaram medidas restritivas ao comércio.

As medidas adotadas variam substancialmente entre países desenvolvidos (PDs) e em desenvolvimento (PEDs). Os primeiros recorreram principalmente a ajuda financeira para diversos setores e a práticas discriminatórias na contratação pública, bem como a restrições à contratação de trabalhadores estrangeiros. Muitas destas medidas têm sido implementadas no âmbito de programas de estímulo, os quais contêm, segundo a OMC, elementos de “compre/invista/empreste/contrate local”.

Por sua vez, os PEDs têm recorrido em maior grau às medidas “tradicionais” de fronteira, como o aumento de tarifas - geralmente previsto como transitório -, licenças de importação e valores aduaneiros mínimos. Entre outros fatores, isso reflete a menor disponibilidade orçamentária dos PEDs.

As respostas à crise: uma breve análise

Felizmente, o mundo está distante de uma volta ao protecionismo massivo que caracterizou os anos trinta. A existência dos acordos da OMC - reforçados por seu mecanismo de solução de controvérsias -, associada à grande interdependência comercial entre os países - resultante das cadeias globais de produção - e à prevalência de tipos flexíveis de câmbio desde 1990, contribuiu para prevenir maiores excessos.

No entanto, a crise colocou em destaque a distância entre os níveis de abertura predominantes nos diversos países e os compromissos multilaterais adotados por eles. Esta brecha gerou espaços que podem ser explorados para fins protecionistas. Por exemplo, a maioria dos PEDs consolidou suas tarifas na OMC em níveis consideravelmente mais altos do que as tarifas aplicadas, de modo a possibilitar maior margem de aumento destas sem violar qualquer compromisso multilateral. Situação similar ocorre nos PDs, com os subsídios domésticos à agricultura. No âmbito dos serviços, as condições de abertura costumam ser consideravelmente mais liberais que os compromissos assumidos na OMC por PDs e PEDs. Dessa forma, a crise resultou em uma revaloração da necessidade de conclusão da Rodada Doha para reduzir a amplitude do espaço entre níveis de abertura e compromissos adotados.

As respostas à crise também ilustram vazios importantes na cobertura das atuais disciplinas multilaterais. Os casos de apoio estatal e de práticas discriminatórias na contratação pública, os quais são brevemente abordados a seguir, constituem exemplos claros disso.

A proliferação de medidas estatais de apoio

No decurso da atual crise, vários países - especialmente os industrializados - subsidiaram massivamente diversos setores afetados, em geral por meio de pacotes de resgate econômico. O setor automotivo constitui exemplo emblemático: após os programas de resgate dos Estados Unidos da América (EUA) em favor das empresas General Motors e Chrysler, os governos de um grande número de países produtores intervieram para apoiar suas respectivas indústrias. Este apoio tomou formas distintas, entre elas a aquisição de participações acionárias pelo governo e a outorga de empréstimos e garantias em termos concessionais. Os subsídios propostos ao referido setor somavam aproximadamente US$ 48 bilhões em fevereiro de 2009, dos quais cerca de 89% foram concedidos por PDs[1].

A magnitude desses valores levanta questões acerca de seus efeitos distorcivos sobre a produção e o comércio. De fato, a Comissão Europeia reconheceu o caráter potencialmente distorcivo, sobre as condições de competitividade e comércio intercomunitário, de grande parte do apoio concedido por diversos Estados membros da União Europeia (UE) a seus setores financeiro e automotivo, entre outros.

Contudo, não houve questionamentos acerca dos programas de apoio frente ao mecanismo de solução de controvérsias da OMC. No caso do setor automotivo, isto provavelmente decorre do fato de que os principais países exportadores estão subsidiando suas indústrias. A situação é preocupante, visto que poderia conduzir gradualmente à exclusão de facto do setor automotivo das normas multilaterais, estabelecendo, assim, um precedente para outros setores.

A situação é ainda mais complexa no âmbito dos serviços. Diferentemente do que ocorre no comércio de bens, o Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) da OMC não contém dispositivos de aplicação geral sobre subsídios[2]. Em razão disso, os membros da OMC dispõem de amplo espaço para subsidiar seus distintos setores de serviços sem contrariar compromissos multilaterais. Dada sua maior disponibilidade financeira, este “espaço de política” tem sido aproveitado em maior grau pelos PDs. Assim o ilustra a massiva outorga de subsídios a setores como de serviços financeiros no contexto da atual crise.

A concessão de apoio ao setor financeiro em diversos PDs durante a crise apresentou, em vários casos, um viés favorável às empresas nacionais, o que deu lugar a preocupações sobre um “protecionismo financeiro”. Este viés manifestou-se, por exemplo, na discriminação de subsidiárias de bancos estrangeiros na distribuição de fundos de resgate; no requisito (explícito ou tácito), aos bancos beneficiados, de privilegiar a outorga de créditos a clientes nacionais; e na exigência, aos bancos com operações internacionais, de manter maiores níveis de liquidez em seus países-sede.

Na agricultura, a crise também despertou preocupações. Segundo estimativas, os apoios internos distorcivos nos EUA aumentariam 22% em 2009, resultado da redução dos preços de vários produtos a partir de meados de 2008[3]. Por outro lado, a UE reintroduziu subsídios à exportação de lácteos em janeiro de 2009, decisão seguida pelos EUA em maio de 2009.

Protecionismo na contratação pública

Desde o início da crise, vários países colocaram em prática, anunciaram ou iniciaram a tramitação de medidas discriminatórias em matéria de contratação pública. Entre eles encontram-se Austrália, Brasil, China, Espanha, EUA, França, República da Coreia e Rússia[4].

A maior controvérsia surgiu em torno da Lei de Recuperação e Reinvestimento dos EUA (American Recovery and Reinvestment Act), por meio da qual foi implementado um pacote de estímulo fiscal de U$ 787 bilhões. Em seu conteúdo, destaca-se a cláusula “Buy American“, que estipula que os fundos aprovados pela referida lei somente poderão ser destinados a obras públicas nas quais todo o ferro, aço e bens manufaturados utilizados tenham sido produzidos nos EUA. Constituem exceção a esse dispositivo os países membros do acordo plurilateral da OMC sobre contratação pública (ACP) - majoritariamente PDs - e os que tenham tratado de livre comércio (TLC) em vigor com os EUA. De tal forma, esta medida discrimina a grande maioria dos PEDs.

As exceções assinaladas são somente aplicáveis ao nível federal, já que no sub-federal, tanto o ACP como as disposições sobre contratação pública dos TLC são vinculantes apenas para alguns estados e entidades. É por esta razão que empresas canadenses têm sido excluídas de diversos contratos em nível sub-federal nos EUA, apesar de o Canadá ser membro do ACP e do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês).

De modo similar, em maio de 2009 as autoridades chinesas fixaram diretrizes no sentido de privilegiar o uso de bens e serviços produzidos localmente nos projetos governamentais de investimento, a menos que tais produtos não possam ser obtidos na China em condições comerciais razoáveis. Tais diretrizes não possuem natureza vinculante e reiteram políticas de preferência nacional existentes desde 2003. No entanto, sua aparição é relevante, visto que deve afetar a distribuição de parte substancial do pacote de estímulo econômico de US$ 586 bilhões, anunciado em novembro de 2008. A China - diferentemente dos EUA e igualmente à grande maioria dos PEDs - não é parte do ACP, ainda que esteja negociando sua adesão, em conformidade com seus compromissos de ingresso à OMC.

Medidas como as descritas acima, que envolvem a primeira e a terceira maiores economias mundiais, são especialmente preocupantes, haja vista o maior papel assumido pelo Estado como ator econômico - inclusive como consumidor de bens e serviços - em face da crise. De fato, os pacotes de estímulo estadunidense e chinês são, respectivamente, o primeiro e o segundo maiores do mundo em termos absolutos. Disposições deste tipo castigam, particularmente, as empresas que participam de cadeias globais de valor e, assim, penalizam a organização da produção no mundo e promovem a “repatriação” de processos produtivos.

Considerações finais

A Rodada Doha tem o potencial de reduzir os espaços para retrocessos protecionistas em matéria de tarifas, subsídios agrícolas e serviços, mediante a diminuição da brecha existente entre os níveis efetivos de abertura e os atuais compromissos multilaterais. Isso exigirá, entretanto, que os recentes compromissos políticos se traduzam em uma flexibilização de posições por parte dos principais atores, particularmente dos EUA.

Parece, contudo, existir menos espaço, na presente Rodada, para abordar os desafios impostos por algumas medidas adotadas no âmbito dos programas de estímulo econômico. Com efeito, a negociação de um acordo multilateral sobre contratação pública não consta da agenda da Rodada Doha[5] - embora pareça especialmente desejável à luz da experiência recente. Por seu turno, as negociações sobre subsídios no âmbito dos serviços integram a referida agenda, mas têm obtido escassos avanços. Parece pouco provável que essa situação seja revertida, tendo em vista o prazo para a conclusão da Rodada em finais de 2010. Em todo caso, esses temas não constituem os principais obstáculos ao encerramento das negociações, as quais se encontram paralisadas principalmente por temas relacionados a acesso a mercado de bens não-agrícolas (NAMA, sigla em inglês), bens agrícolas e serviços.

Cabe recordar que “o bom é inimigo do ótimo”. Concluir a Rodada Doha em 2010 é necessário por, pelo menos, quatro razões: (i) devido aos importantes ganhos econômicos envolvidos, que apoiariam a recuperação da economia mundial no difícil contexto previsto para o período pós-crise; (ii) para reduzir as possibilidades de retrocessos protecionistas, que também podem caracterizar o momento posterior à crise; (iii) porque a credibilidade do sistema multilateral de comércio como um todo está sendo negativamente afetada por repetidos fracassos em concluir a atual Rodada; e (iv) para permitir à OMC que se concentre em outras temáticas de crescente importância no comércio mundial. Este é o caso das respostas comerciais às mudanças climáticas e de temas já mencionados, como compras públicas e subsídios.

* Diretor da Divisão de Comércio Internacional e Integração da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

[1] Ver: Newfarmer, R.; Gamberoni, E. “Trade Protection: Incipient but Worrisome Trends”, Trade Notes No 37, Banco Mundial, mar. 2009.

2 O GATS (Artigo XV) somente estabelece um mandato para a iniciação das negociações com vistas ao estabelecimento de normas multilaterais sobre subsídios.

3 Newfarmer y Gamberoni (idem).

4 Ver: <http://www. globaltradealert.org>.

5 A iniciativa de incluir o tema de compras públicas na Rodada Doha fracassou em 2004, ainda que o eventual mandato contemplasse somente o tema da transparência, e não o de acesso a mercado.