PontesVolume 5Número 6 • dezembro de 2009

Investimento em agricultura: uma alternativa de inserção no mundo?


by Nicolás M. Perrone, Lucas Arce, Gustavo R. de Cerqueira César

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A Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (Unctad, sigla em inglês) dedicou seu Relatório sobre o Investimento no Mundo de 2009 à agricultura. O investimento externo neste setor estratégico oferece oportunidades e também desafios às economias de muitos países em desenvolvimento (PEDs), especialmente daqueles que compõem o Mercado Comum do Cone Sul (Mercosul).

No segundo pós-guerra, a agricultura foi um dos setores menos interessantes para o investimento estrangeiro direto (IED). Ainda que, juntamente com a mineração, o setor tenha sido responsável por grande parte dos fluxos de investimento direcionados aos PEDs, no final do século XIX e início do século XX essa dinâmica foi alterada substancialmente. A política de segurança alimentar dos países desenvolvidos (PDs) implicou um incremento das barreiras à importação de muitos produtos agrícolas ou, no mínimo, um forte incentivo ao processamento local por meio do aumento tarifário. Enquanto isso, os PEDs restringiram a venda de terras a estrangeiros como forma de reafirmar sua soberania nacional. Esse contexto impulsionou as empresas transnacionais a assegurarem o abastecimento de diversas matérias-primas agrícolas por meio de contratos de abastecimento, deixando de lado o IED tradicional.

A crise alimentar de 2008, entretanto, é um sinal de que o novo século traz à tona outro cenário. Embora diversos países já viessem promovendo a compra de terras no exterior para garantir o fornecimento de alimentos - como China, Coreia do Sul e países árabes produtores de petróleo -, essa tendência poderia ser aprofundada pela escassez de gêneros alimentícios e pelo decorrente aumento no preço destes. Tal mudança pode ser explicada pelo ingresso de novos consumidores, em especial os asiáticos, e pela intensificação da produção de biocombustíveis.

Para abastecer a nova demanda, é necessário aumentar a produção, o que requer investimentos que grande parte dos PEDs não está em condições de realizar. Nesse sentido, o IED poderia constituir uma solução para aumentar a capacidade produtiva de países com recursos escassos ou subexplorados, o que beneficiaria produtores e consumidores. O desafio dos PEDs é construir um setor agrícola capaz de fomentar o desenvolvimento sustentável de suas economias.

Desafios enfrentados pelos PEDs

Os motivos pelos quais as empresas transnacionais decidem expandir suas atividades ao setor agrícola devem ser cuidadosamente analisados, com o intuito de impulsionar políticas capazes de atrair IEDs e propiciar o crescimento do país receptor. Segundo a Unctad, o papel dos PEDs fica praticamente restrito à provisão de matérias-primas, ao passo que as empresas transnacionais dos PDs desenvolvem tecnologias para a produção de alimentos, bem como se dedicam ao processamento e à distribuição. Ainda, o contexto da crise alimentar resulta em nova motivação para que as empresas transnacionais invistam diretamente em produtores locais ou criem vínculos contratuais mais próximos com estes, com vistas a garantir padrões de qualidade no processo produtivo como um todo.

Os PEDs se beneficiariam desses investimentos por meio de aumento na produção, transferência de tecnologia e cumprimento de padrões de qualidade mais elevados. Existem, entretanto, riscos importantes. Por um lado, a mudança induzida na produção pode implicar alterações no estilo e nas condições de vida das comunidades agrícolas, com eventuais consequências negativas. Por outro lado, o aumento da produção pode não resultar em incremento no abastecimento do mercado local, ou ainda podem ser criados dois mercados nitidamente segmentados: um para o consumo local e outro para a exportação.

Nesse contexto, as empresas de PEDs logram apenas inserir-se nas atividades de baixo valor agregado e baixa remuneração da cadeia global de valor. Isso é similar ao que ocorre na indústria de manufaturados, na qual os PDs respondem pela maior parte das atividades de pesquisa, tecnologia e distribuição. Sabe-se que o processo de desenvolvimento de determinado país está associado a seu desempenho nos setores de tecnologia e serviços, o que explica o interesse dos PEDs em aumentar sua participação nessas cadeias produtivas, e consequentemente em direcionar os investimento para estes setores. Em decorrência disso, é reduzida a formação de capital na agricultura: segundo o relatório da Unctad, na América do Sul, os fundos dedicados ao setor agrícola passaram de 8,5 e 10% do total de investimentos, nas décadas de 1980 e 1990, a aproximadamente 6 e 7% na última década.

Portanto, mais do que atrair IEDs em agricultura - o que será inevitável na hipótese de aumento no preço dos alimentos -, o desafio dos PEDs é utilizar esses fluxos de investimento para alcançar níveis mais avançados da cadeia global de valor. O relatório da Unctad enumera as principais empresas transnacionais situadas nas diferentes fases produtivas; curiosamente, salvo na produção de matérias-primas, a presença de transnacionais de PEDs é quase inexistente.

O surgimento de empresas competitivas nessas funções não ocorrerá somente mediante a liberalização do setor, como muitos países têm feito, mas também a partir de políticas públicas dirigidas a impulsionar seu desenvolvimento. Ao mesmo tempo, os países devem preservar certo poder regulatório frente ao investidor local ou estrangeiro, a fim de controlar os efeitos indesejados para o ecossistema, o uso do solo, a qualidade de vida da população rural ou a segurança alimentar. Nesse sentido, os tratados bilaterais de investimento podem restringir a ação estatal, na medida em que geralmente carecem de reservas setoriais ou exceções gerais que permitem maior flexibilidade frente às necessidades sociais ou ambientais.

Oportunidades para o Mercosul

O contexto de escassez de alimentos - que poderia permitir aos PEDs maior poder de negociação frente aos investidores estrangeiros - passou por uma transformação substancial desde a atual crise econômica. Os preços dos produtos agrícolas diminuíram consideravelmente, apesar de permanecerem elevados em perspectiva histórica. Os fatores estruturais que desencadearam a crise alimentar de 2008 continuam presentes e, frente a uma recuperação, espera-se a volta da pressão por maior oferta e, portanto, por mais investimentos.

Para o Mercosul, isso significa uma oportunidade para o desenvolvimento de uma indústria alimentícia competitiva que exceda a mera produção de matéria-prima, dada sua importante vantagem comparativa no setor. Embora a participação da agricultura no Produto Interno Bruto (PIB) da América do Sul seja baixa, com apenas 6,9%, tal setor desempenha um papel crucial na composição das exportações (22,3%). O Mercosul reproduz esta tendência: a matriz produtiva do bloco é bastante diversificada, mas apresenta um componente agrícola expressivo em suas exportações. Além disso, não existe uma empresa transnacional de origem local que tenha um papel importante neste setor, especialmente no que se refere ao processamento e distribuição. O desafio para a região não é simplesmente aumentar sua produção, mas também conseguir se especializar em outras etapas da cadeia de valor.

No continente sul-americano, o Brasil é o principal receptor de IEDs no setor agrícola (2005-2007), superando Chile e Peru. No entanto, segundo a Unctad, a representatividade de IEDs em agricultura é maior nestes países do que no Brasil. Já o Paraguai é o país da América do Sul com maior participação do setor agrícola em seu estoque de IED - cerca de 4%.

Assim como na Ásia, o fluxo intrarregional de IEDs é relevante no contexto do Mercosul. Estes partem principalmente do Brasil e, em menor medida, da Argentina, e têm como destino Uruguai e Paraguai. O investimento em pesquisa e desenvolvimento agrícola dentro do Mercosul é, entretanto, inferior aos níveis asiáticos. Apesar do papel crucial do setor nas exportações, tanto a formação de capital interno como os IEDs em agricultura são relativamente baixos. Estes dados explicam - ainda que parcialmente - por que o bloco continua dedicado à produção de matéria-prima e não logrou se posicionar em outros níveis da cadeia de produção.

No que diz respeito à aquisição de terras por estrangeiros, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai não apresentam restrições expressivas à referida compra, embora existam limites nas zonas de fronteira ou de segurança. O Brasil, principal membro do Mercosul, apresenta um quadro crítico nessa esfera: 55% do total de terras pertencentes a estrangeiros encontram-se na região amazônica.

Em termos de abertura frente aos IEDs, Argentina, Paraguai e Uruguai ratificaram tratados bilaterais de investimento, o que significa que investimentos estrangeiros com potenciais impactos sobre determinado setor não somente devem ser analisados à luz do direito interno, mas também desses tratados. O Brasil não ratificou nenhum de seus acordos, o que lhe permite maior discricionariedade em suas políticas públicas. De todo modo, os IEDs no setor agrícola têm sido destinados principalmente à África e Ásia, muito provavelmente devido à proximidade política e geográfica destes continentes em relação aos compradores, concentrados em China, Coreia do Sul, Japão e países árabes produtores de petróleo.

Um cenário de alta no preço dos principais produtos agrícolas de exportação oferece ao Mercosul uma oportunidade para expandir sua participação nas etapas de maior valor agregado da cadeia de produção agrícola. Esse potencial refere-se especialmente a biocombustíveis, insumos e processamento, bem como a empacotamento e distribuição de alimentos. O desenvolvimento da indústria de agroalimentos, entretanto, exige o apoio estatal na área de pesquisa e integração comercial de empresas locais intra e extra-bloco, talvez por meio de fusões e aquisições.

Segundo casos de sucesso das multinacionais Arcor (Argentina) e Brasil Foods, o mercado regional pode servir como um treinamento para o desenvolvimento de empresas transnacionais capazes de competir globalmente. As barreiras públicas e privadas existentes nos mercados da Europa, Estados Unidos da América (EUA) e Japão continuam a constituir um obstáculo para a ascensão na cadeia global de valor. A forte demanda por alimentos é, portanto, um fator que joga a favor dos PEDs agrícolas, na medida em que melhora as regras do jogo e a abertura do comércio de alimentos.

* Pesquisador do Centro de Estudos Interdisciplinares de Direito Industrial e Econômico da Universidade de Buenos Aires.

Pesquisador do Centro de Análise e Difusão da Economia Paraguaia (Cadep).

Assessor do Setor Econômico e Financeiro da Embaixada do Brasil em Buenos Aires (Argentina).

Tradução de texto originalmente publicado em Puentes Bimensual, Vol. 10, No. 5 - nov. 2009.

Unctad. World Investment Report 2009. Transnational Corporations, Agricultural Production and Development. Unctad, 2009. Disponível em: <http://www.unctad.org/en/docs/wir2009_en.pdf>.

Ministério da Agricultura, Gado e Pesca do Uruguai (MAGP-DIEA). Censos Agropecuarios 2000 y 2009. Ver também: Figueredo, O. Torres; Filippi, E. O Paraguai e sua inserção econômica na globalização: o caso da soja. Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural, Riberão Preto, 2005.

Banco Central do Brasil. Investimentos Estrangeiros Diretos. Distribuição por Atividade Econômica de Aplicação Dos Recursos. Departamento de Monitoramento do Sistema Financeiro e de Gestão da Informação, 2009. Disponível em: <http://www.bcb.gov.br/?INVEDIR>.

Ver: Lei 21.382/1976 (Decreto No. 1.853/1993); Decreto Lei No. 15.385/1944 e Lei 23.554/1988.

Ver: Constituição Federal de 1988 (artigos 170-I/II/III, 172 e 190), Lei 5.709/1971, Decreto No. 74.695/1974, Lei 6.634/1979, Decreto No. 85.064/1980, Lei 10.267/2001, Decreto No. 4.449/2002 e Decreto No. 5.570/2005.

Lei 117/1991, Lei 1.863/2002 e Código Civil (Lei 1183/1985).

Ver: Lei 16.906/1997.

Incra. Aquisição de Imóveis Rurais por Estrangeiros. Apresentação de Rolf Hackbart ao Senado Federal do Brasil. Brasília, 5 mar. 2008.

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