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Carolina Lembo*
José Luiz Pimenta Junior**
Walter Figueiredo De Simoni***
Um dos objetivos das negociações internacionais sobre mudanças climáticas consiste em estabelecer compromissos de longo prazo que relacionem o desenvolvimento sócio-econômico dos países às ações de mitigação e adaptação, garantindo crescimento sustentável, preservação do meio ambiente e conformidade com as regras internacionais de comércio. Para que esses novos compromissos sejam alcançados, as bases do Acordo devem estabelecer mecanismos de financiamento efetivos, que ajustem os sistemas produtivos dos países em desenvolvimento (PEDs) a uma economia de baixo carbono.
Por serem considerados fatores essenciais na transição para uma economia global de baixo carbono, os mecanismos de financiamento ocuparam posição de destaque desde a entrada em vigor da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês), em 1993. Tais mecanismos buscam engendrar em seu escopo fontes públicas e privadas, o que influencia diretamente a estrutura produtiva dos países, principalmente dos PEDs.
Nesse contexto foram estabelecidas, por meio do artigo XI da Convenção, diretrizes básicas para a criação de um mecanismo que gerenciasse políticas e programas relacionados às mudanças climáticas nos PEDs. Em 1996, com a assinatura do memorando de entendimento entre a Conferência das Partes (COP, sigla em inglês) e o Global Environmental Facility (GEF, sigla em inglês), este passou a constituir o mecanismo oficial da UNFCCC para o financiamento de projetos. Dessa forma, o GEF passou a administrar dois importantes fundos de financiamento direcionados ao mundo em desenvolvimento: o Fundo dos Países de Menor Desenvolvimento Relativo, responsável pela implementação de projetos de caráter imediato nesta categoria de países; e o Fundo Especial para a Mudança do Clima, criado em 2001 para projetos ligados a adaptação, transferência de tecnologia, capacitação, energia, transporte, agricultura, entre outros.
Desde então, o tema vem-se tornando cada vez mais crucial para alcançar metas ambiciosas de combate efetivo às mudanças climáticas. Nesse contexto, a COP 13, realizada em Bali (Indonésia), em 2007, culminou com um plano de ação que visava à implementação efetiva da Convenção por meio de compromissos de longo prazo, sendo um de seus objetivos principais a ação reforçada sobre a provisão de recursos financeiros e investimentos para apoiar ações de adaptação, mitigação e cooperação tecnológica. Por meio de publicações realizadas pelo Secretariado, a UNFCCC estima que, para alcançar uma meta agregada de redução de 25% abaixo dos níveis de 2000 até 2030, seriam necessários investimentos de aproximadamente US$ 200 bilhões. Em matéria de adaptação, o cálculo chega a centenas de bilhões de dólares anuais, o que exige um esforço grandioso não somente relacionado ao financiamento, mas também à criação de uma estrutura financeira que facilite e fomente esse processo.
As negociações em torno desse controverso tema ocorrem na UNFCCC no contexto dos compromissos de longo prazo e são coordenadas pelo Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Medidas de Cooperação de Longo Prazo (AWG-LCA, sigla em inglês). Os principais temas em discussão envolvem: (i) previsibilidade, transparência e sustentabilidade dos recursos financeiros; (ii) a forma de transmissão desses recursos aos PEDs (por meio de fundos multilaterais, ações bilaterais ou mecanismos de mercados); e (iii) a criação de uma nova estrutura de financiamento no âmbito da Convenção, com novas entidades, fundos e órgãos subsidiários.
Esse tema foi bastante discutido na COP 15, ocasião em que se cogitou a criação do chamado Green Climate Fund. Embora seja mencionado no Acordo de Copenhague, esse Fundo não possui validade jurídica no âmbito da Convenção. Os países debateram as possíveis regras de implementação e uso do Fundo, como se sua criação fosse certa. Por um lado, isso ajuda a nortear as discussões; por outro, pode viciar os pontos de vista e limitar a criação de outras ferramentas para tratar do assunto de financiamento no âmbito da UNFCCC.
Durante as negociações de Bonn (Alemanha), ocorridas entre 1º e 11 de junho de 2010, foi possível observar uma clara dicotomia entre as expectativas e prioridades dos países desenvolvidos (PDs) e dos PEDs. Os primeiros condicionam esse novo e adicional financiamento a uma efetiva mensuração, reportagem e verificação (MRV) das ações implementadas pelos PEDs. Em contraposição, estes últimos são resistentes em aceitar certas diretrizes de MRV, por acreditarem que estas podem vir a comprometer o conceito fundamental de “responsabilidades comuns porém diferenciadas”, consagrado pela Convenção.
Cabe destacar que os PDs alcançaram um desenvolvimento econômico baseado em uma matriz energética essencialmente composta por combustíveis fósseis. O estabelecimento de restrições comparáveis aos PEDs limitaria seu potencial de desenvolvimento no longo prazo. Aceitar diretrizes de MRVs comparáveis àquelas dos PDs poderia impor barreiras aos PEDs; ao mesmo tempo, é fundamental encontrar um equilíbrio entre as responsabilidades comuns porém diferenciadas e as diretrizes de transparência fundamentais para o combate às mudanças climáticas.
Dessa forma, os PEDs reivindicam maior transparência, precisão e previsibilidade na alocação dos recursos. Tanto PDs como PEDs concordam com a criação de uma entidade que dê maior coerência ao sistema e de um novo fundo (não necessariamente o Green Climate Fund).
As atenções, durante essa rodada de negociações também se voltaram à União Europeia (UE), que anunciou o lançamento de um compromisso - o Fast Start Funding Commitment - de empreender anualmente, até 2012, €2,4 bilhões em projetos de mitigação (63% do total) e adaptação (37% do total) em PEDs. Contudo, não houve transparência quanto aos critérios de alocação e distribuição de tais recursos.
Deve-se ressaltar, ainda, que a natureza dos investimentos de mitigação e adaptação é fundamentalmente diferente. Por lidarem em grande parte com o setor produtivo, os projetos de mitigação atraem financiamentos que operam sob a lógica da geração de lucros; já os projetos de adaptação não oferecem incentivos financeiros tão claros. Projetos de adaptação são ligados a pesquisas, mudanças na infraestrutura local e outras atividades mais atreladas a investimentos a fundo perdido, uma vez que não oferecem retorno financeiro claro. Isso sugere que grande parte do volume de financiamento deve ter origem em fontes públicas, tanto para adaptação quanto para mitigação, o que pode gerar problemas para a efetiva implementação dos projetos.
Tais investimentos possuem um objetivo claro e específico: o combate às mudanças climáticas, no âmbito da Convenção. O sucesso dos financiamentos depende de sua efetividade, da verdadeira contribuição mensurada, que deriva diretamente do conceito de integridade ambiental. Para que sejam efetivos e duradouros, os mecanismos financeiros devem ser baseados em credibilidade e legitimidade. Por isso, a necessidade de altos níveis de transparência e de diretrizes bem definidas dentro de um escopo global dos fluxos de financiamentos e estruturação dos projetos.
Os atuais mecanismos de mercado indicam como esses fatores podem atuar de forma complementar à busca por maior transparência e credibilidade na alocação desses recursos. As questões de integridade ambiental e de MRV devem continuar presentes no contexto das regulações previstas pela Convenção. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) também pode servir como um exemplo nesse sentido, já que sua efetividade está atrelada às diretrizes e metodologias aprovadas pelo Comitê Executivo, órgão responsável pela regulamentação do MDL. No entanto, questões específicas de condicionantes financeiras dos projetos são, em última instância, de responsabilidade dos financiadores. Portanto, é vital criar incentivos para os atores financeiros, não limitando suas opções ou atrelando-as a questões que não estejam condicionadas à integridade ambiental. É essencial que o objetivo principal desses investimentos seja alcançado, qual seja, promover ações que viabilizem a economia de baixo carbono em PEDs.
No tocante à transparência, conforme exposto pela delegação chinesa durante a primeira plenária da reabertura das negociações do AWG-LCA, em Bonn: “os fundos devem ser gerenciados pela Administração da Conferência e não podem ser uma forma de condicionar os países em desenvolvimento às exigências dos países desenvolvidos”. Essa preocupação é transversal e relaciona diretamente comércio, desenvolvimento e mudanças climáticas, uma vez que a adequação dos PEDs a uma economia de baixo carbono não pode ser utilizada como pretexto para que condicionantes comerciais sejam impostas pelos países doadores. É imprescindível que os mecanismos de financiamento da Convenção do Clima definam diretrizes específicas - mas não restritivas -, que incorporem essa premissa de “não condicionamento” dos PEDs aos empréstimos dos PDs para não padecer dos mesmos vícios de origem do Sistema Geral de Preferências (SGP).
O SGP estabelece a possibilidade de que os PDs reduzam unilateralmente suas tarifas de importação aos PEDs, com a finalidade de promover as relações comerciais Norte-Sul e reduzir as desigualdades entre nações[1]. No entanto, os PDs são dotados de um alto grau de discricionariedade ao estabelecerem as condições de acesso ao sistema, ou seja, delimitam quais PEDs desfrutarão de redução tarifária. No SGP dos Estados Unidos da América (EUA), por exemplo, os PEDs que não cumprem com as regras estabelecidas no programa dos EUA em matéria de propriedade intelectual perdem seu acesso preferencial ao mercado estadunidense.
Já no caso do SGP europeu, além do estabelecimento de uma condicionante, os países que têm acesso ao regime especial de acesso a mercado são selecionados. Um grupo de PEDs, classificados pela UE como vulneráveis, gozam de maiores preferências, desde que implementem convenções internacionais em matéria de desenvolvimento sustentável e boa governança.
É imprescindível que, no caso dos mecanismos de financiamento do clima, esse processo de condicionamento externo ao desenvolvimento do país - tal qual ocorre no SGP - não seja implementado, já que o cerne da questão climática deve somente considerar a efetividade desses financiamentos, ou seja, até que ponto eles se traduzem em projetos efetivos de mitigação e adaptação. Deve-se salientar, ainda, que diretrizes e processos que visam a um bem comum são fatores totalmente diferentes de interesses nacionais específicos do mundo desenvolvido.
Os financiamentos devem zelar, em última instância, pela promoção da economia de baixo carbono. Isso só será viável a partir do momento em que as questões de integridade ambiental forem traduzidas em diretrizes de MRV condizentes com o grau de desenvolvimento dos PEDs, o que torna improvável a criação de outras condicionantes. Outro benefício seria a criação, nos países que elaboraram o projeto, de estruturas para recepção dos investimentos atreladas às diretrizes da Convenção, já que uma grande variação nas regras dificultaria o fluxo de investimento e aumentaria os custos de adequação dos criadores de projetos. No entanto, deve-se ratificar que todo financiamento climático advindo de fontes públicas está necessariamente atrelado às regras estabelecidas dentro da Convenção, promovendo o desenvolvimento e a manutenção da integridade ambiental com transparência.
* Mestre em Direito do Estado pela USP e especialista em Direito Econômico Internacional pela Universidade de Barcelona. Coordena a área de Mercado Internacional de Energia da FIESP.
** Bacharel em Relações Internacionais pela UNESP, especialista em negociações internacionais pelo Programa San Tiago Dantas. É coordenador de Negociações Internacionais da FIESP.
*** Economista e cientista Ambiental formado pela Tufts University em Boston. É coordenador técnico do grupo de mudanças climáticas da FIESP e trabalha como consultor de estratégia de mudanças climáticas na Keyassociados.
Os três autores deste artigo fazem parte da delegação da FIESP para as Negociações de Mudanças Climáticas em Bonn.
[1] Para se ter ideia da importância desse programa, em 2008, somente as importações estadunidenses no âmbito do SGP representaram US$ 31 bilhões.
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