PontesVolume 6Número 2 • julho de 2010

Acesso a recursos genéticos e repartição de benefícios no Brasil


by Eduardo Vélez

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Embora recente, a trajetória do Brasil em matéria de Acesso a Recursos Genéticos e Repartição de Benefícios (ARB) tem apresentado avanços, principalmente no que tange à estrutura institucional. Persiste, no entanto, uma nítida disparidade entre os resultados atingidos e o fato de o Brasil ser um dos países mais ricos em biodiversidade. Este artigo apresenta algumas perspectivas para a redução da assimetria mencionada acima.

A ausência de regulação no acesso a recursos genéticos[1] e a repartição desigual dos benefícios gerados caracterizam o modo com que a biodiversidade e os associados conhecimentos tradicionais têm sido utilizados. Somente a partir de 1993, com a entrada em vigor da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), esse panorama passou a ser modificado. Isso se deu graças ao reconhecimento da soberania nacional sobre os recursos genéticos, bem como da necessidade de uma justa contrapartida pelas assimetrias entre usuários e provedores de biodiversidade. A temática do ARB é, portanto, recente, sendo poucos os países que já estabeleceram leis e políticas específicas nessa matéria[2].

1. Definição de ARB

As disposições da CDB aplicam-se somente ao acesso e uso dos recursos genéticos que se diferenciam do acesso e uso dos demais recursos biológicos[3]. A fim de deixar ainda mais preciso esse recorte e a aplicação das regras nesta área, muitos países definem como ARB o acesso e uso deliberado de genes, biomoléculas e substâncias do metabolismo com a finalidade de elaborar um novo produto comercial. Isso faz com que, por exemplo, quando uma empresa compra, no Brasil, o açaí - fruto da palmeira Euterpe oleracea, nativa da Amazônia -, isso seja considerado uma mera relação de compra e venda de mercadoria (fora do sistema de ARB). Se a empresa importadora do açaí revender a polpa deste fruto a estabelecimentos que elaboram sucos ou sorvetes à base de açaí, as regras de ARB novamente não se aplicam, já que se considera tal prática um uso do recurso biológico. Mas, caso a empresa importadora ou outra adquirente do produto decida extrair um princípio ativo do açaí, desenvolver um novo fármaco a partir deste, patentear a inovação ou comercializar um novo remédio produzido a partir de suas propriedades funcionais, caracteriza-se o acesso ao recurso genético e a necessidade de cumprir com as regras de ARB. A diferença, portanto, irá sempre depender do componente utilizado e da finalidade do uso.

2. Histórico da regulamentação no Brasil

O Brasil tem feito progressos na regulamentação de ARB, embora a experiência do país com o tema seja recente. Deve-se contar ainda que a experiência prévia à regulamentação sobre ARB, como o caso das negociações sobre bioprospecção[4], foi cercada de muita desconfiança, por diferentes grupos envolvidos. Exemplo disso foi a repercussão negativa dos termos resultantes da negociação entre a empresa multinacional Novartis e a organização social ligada ao Governo Federal Bioamazônia[5].

A atual legislação brasileira sobre ARB (MP no 2.186-16) entrou em vigor em abril de 2002.  A MP criou o Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGEN), um órgão colegiado, integrado por outros oito ministérios, além do MMA, e outras dez entidades federais, com funções normativa e deliberativa. Sua função primordial é autorizar e editar atos normativos complementares em matéria de ARB[6]. O Departamento do Patrimônio Genético (DPG), do Ministério do Meio Ambiente (MMA), hoje secretaria os trabalhos do CGEN e está responsável por analisar as solicitações de acesso e toda a documentação correspondente. A partir dessa organização, o Brasil tem procurado definir uma estrutura institucional mínima e estável de gestão, dotada de técnicos especializados no tema. Formam-se, assim, espaços de discussão e documentação que possibilitam o exercício de gestão sobre o complexo cenário do acesso e uso dos recursos genéticos.

3. O exemplo dos contratos de bioprospecção

A lógica da lei brasileira é muito similar àquela já estabelecida em outros países. Aproxima-se, por exemplo, daquela da Costa Rica em aspectos sobre concessão de autorizações de acesso para atividades de pesquisa científica ou bioprospecção para instituições nacionais.

No caso do Brasil, essas autorizações são emitidas: (i) pelo CGEN, quando se considera que a finalidade do acesso possui potencial econômico; ou (ii) pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) ou pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), em casos de fins exclusivamente científicos.

Um dos requisitos para a concessão da autorização de acesso para bioprospecção no Brasil é a assinatura prévia de um Contrato de Utilização do Patrimônio Genético e de Repartição de Benefícios, no qual os benefícios da exploração econômica do produto ou processo desenvolvido deverão ser repartidos de forma justa e equitativa entre as Partes contratantes. Cada contrato tem como Partes o proprietário da área ou o representante da comunidade indígena ou tradicional, em função da procedência geográfica das amostras dos recursos genéticos, e o interessado em comercializar o recurso genético. A MP no 2.186-16 estabelece que os benefícios podem ser monetários ou não-monetários, conforme livremente acordado entre as Partes.

Esses contratos somente possuem eficácia após serem submetidos à anuência e registro do CGEN. Se o contrato não envolver recursos genéticos provenientes de áreas públicas federais, o Conselho não entra no mérito da repartição de benefícios, tampouco acompanha a execução dos contratos. Nesses casos, o CGEN apenas verifica se os requisitos formais foram atendidos.

Até março de 2009, o CGEN admitiu e registrou 22 contratos. Embora até o momento não tenha havido uma aferição do valor total dos benefícios já repartidos, vários provedores foram efetivamente beneficiados com esse sistema.

4. Pontos críticos da regulamentação no Brasil e suas alternativas

Embora o Brasil tenha as condições legais e institucionais mínimas para que projetos de bioprospecção, de maior ou menor porte, sejam realizados e que a repartição de benefícios seja materializada, permanece uma notável disparidade entre os resultados pouco expressivos alcançados até o momento e o fato de o país ser um dos mais ricos em biodiversidade. As causas disso estão vinculadas aos problemas do atual marco legal e à ausência de mecanismos de cumprimento da lei de ARB nos países usuários.

Desde a sua aprovação, a legislação de ARB no Brasil tem sido muito criticada. A falta de participação da sociedade no CGEN, o excessivo controle sobre pesquisas sem fins comerciais e o alto custo de transação gerado pelos instrumentos e regras previstas para garantir a repartição de benefícios são alguns exemplos de suas fragilidades. Aspectos práticos dificultam a operacionalização de alguns instrumentos, como o caso da demora ou impossibilidade de firmar contratos pela dificuldade em identificar o titular da área onde será realizada a coleta dos recursos genéticos, ou porque a coleta foi realizada no passado sem uma identificação precisa da origem geográfica do recurso genético (o que inviabiliza a anuência prévia e consequentemente o contrato e a concessão de uma autorização), ou, ainda, porque os recursos genéticos foram coletados em inúmeros locais (o que pode gerar a celebração de dezenas a centenas de contratos).

Alternativas à legislação atual de ARB procuram adotar uma nova perspectiva. Nos termos do atual projeto, apresentado pelo Governo Federal, os contratos com os provedores de recursos genéticos deixam de existir para usuários com sede no país. Estes terão de contribuir com um fundo público de repartição de benefícios baseado em um percentual fixo, a ser estipulado na futura lei, sobre a venda de produtos comerciais ou sobre o licenciamento de patentes. No projeto, os contratos permanecem somente para usuários estrangeiros, que devem negociar os benefícios com o CGEN. Todos os recursos do fundo devem fomentar a execução de ações de conservação e uso sustentável da biodiversidade, sejam estas iniciativas de órgãos públicos, instituições privadas, organizações indígenas ou comunidades tradicionais.

Mas, além da implementação de instrumentos operacionais com menor custo de transação, é também preciso repensar a lógica da gestão de ARB nos níveis nacional e internacional. A prática tem demonstrado que os usuários estrangeiros não cumprem as leis nacionais de ARB dos países de origem para ter acesso a seus recursos genéticos. Para dar conta disso, é urgente a implantação de um regime internacional de ARB, no qual os usuários sediados fora das jurisdições nacionais dos países de origem dos recursos genéticos tenham a obrigação de cumprir com as leis de ARB correspondentes.

Com a globalização da economia e o incremento do comércio internacional e do transporte de mercadorias entre os continentes, as oportunidades de acesso foram facilitadas. As amostras de recursos genéticos necessárias para a busca de princípios ativos podem ser facilmente obtidas em matérias-primas exportadas comercialmente (folhas, cascas, raízes, sementes etc), em produtos para consumo in natura (frutas tropicais, por exemplo) ou ainda com finalidade ornamental (árvores, arbustos, ervas, flores, peixes tropicais etc), agrícola (cultivares) ou de silvicultura (árvores para exploração de madeira ou produção de óleo). Em síntese, não é mais necessário ir ao país de origem para ter acesso a seus recursos genéticos. Isso explica em parte porque países que já dispõem de leis nacionais de acesso - como o Brasil - são pouco procurados para negociar contratos de repartição de benefícios com instituições estrangeiras. Nesses casos, o regime internacional de ARB obrigaria as instituições usuárias a identificar o país de origem do recurso genético utilizado, entrar em contato com a autoridade nacional de ARB e cumprir com as regras de repartição de benefícios.

Outra medida importante para diminuir a burocracia na gestão dos recursos genéticos é direcionar os controles para o final da cadeia de agregação de valor, quando a intenção de explorar economicamente o recurso genético é identificada. A visão de que a bioprospecção com finalidade comercial começa sempre pela floresta tem direcionado inadequadamente o controle sobre as atividades de coleta e remessa de amostras biológicas com outras finalidades - como as pesquisas científicas sem fins comerciais, com evidente prejuízo para a comunidade acadêmica em função das novas obrigações legais.

Um exemplo positivo de controle no final da cadeia de agregação de valor é a exigência, no processo de concessão de direitos de propriedade intelectual, da revelação de procedência legal dos recursos genéticos ou dos conhecimentos tradicionais associados. Com isso, todo solicitante de patente de invenção deve demonstrar que o processo de inovação respeitou o sistema de ARB do país de origem antes que este direito lhe seja concedido. Se implementada - especialmente pelos países majoritariamente usuários -, essa vinculação reforçaria em grande medida as leis nacionais de ARB. Essa lógica poderia ser aplicada também a produtos sem proteção de propriedade intelectual, mas que demandam algum tipo de registro antes de serem comercializados. Neste caso, o registro poderia ser vinculado à comprovação do cumprimento da lei de ARB do país de origem correspondente.

A conexão entre as leis de ARB e de propriedade intelectual não tem por objetivo prejudicar a concessão de patentes ou inibir a inovação tecnológica, mas permitir a convergência entre os sistemas, melhorando a sua implementação e confiabilidade. A revelação de procedência legal nos pedidos de patente é um mecanismo que vem sendo aplicado no Brasil desde o final de 2006. A Resolução no 34 do CGEN e a Resolução no 207 do Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI) tratam dos procedimentos a serem cumpridos pelos solicitantes de patentes. Com isso, evita-se a concessão de uma patente àquele que descumpriu a lei de ARB, assegura-se mais tempo para que eventuais pendências com a legislação de acesso sejam resolvidas e cria-se uma situação jurídica na qual o eventual descumprimento da lei de acesso se materializa na forma de informação falsa prestada pelo solicitante - o que pode inclusive justificar o cancelamento da patente dentro das regras do próprio sistema de propriedade intelectual.

Existem diversas alternativas que podem ser experimentadas para superar os desafios e as dificuldades atuais na gestão de ARB no Brasil. Já tivemos a oportunidade de aprender nesses últimos anos sobre o que funciona e o que deve ser modificado. Falta, no entanto, que o tema receba a devida prioridade por parte dos poderes Executivo e Legislativo e que integre a agenda política dos diversos setores da sociedade brasileira para que as mudanças necessárias sejam efetivamente implementadas.

* Biólogo e doutorando em Ecologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Secretário-executivo do Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (2003-2007). E-mail: [email protected]

[1] Genes, princípios ativos e substâncias do metabolismo de plantas, animais e microorganismos.

[2] Ver: Carrizosa, S. Diversity of Policies in Place and in Progress. In: Carrizosa, S. et al. Accessing Biodiversity and Sharing the Benefits: lessons from implementing the Convention on Biological Diversity. IUCN Environmental Policy and Law Paper No 54. IUCN, 2004. Ver também a base de dados da CDB sobre medidas em Acesso e Repartição de Benefícios, disponível em: <www.cbd.int/abs/measures/groups.shtml>.

[3] Essa é uma definição ainda bastante controversa. Ver: Cabrera Medaglia, J.; López-Silva, C. 2007. Addressing the Problems of Access: protecting sources, while giving users certainty. IUCN, Gland, Switzerland, 2007.

[4] Biospropecção é o método ou forma de localizar, avaliar e explorar a diversidade de vida existente em determinado local; e sua principal finalidade a busca de recursos genéticos e bioquímicos para fins comerciais.

[5] Tal fato fez com que o Governo Federal optasse, em 2000, por editar a Medida Provisória (MP no 2.052) para resolver esse tema, de forma distanciar esse debate do processo legislativo em ARB, à época, em andamento no Congresso Nacional.

[6] Os demais Ministérios que integram o CGEN são: Ministério da Ciência e Tecnologia; Ministério da Saúde; Ministério da Justiça; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da Defesa; Ministério da Cultura; Ministério das Relações Exteriores; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. As demais entidades da Administração Pública Federal são atualmente: IBAMA; Instituto de Pesquisa Jardim Botânico do Rio de Janeiro; CNPq; Instituto Nacional de Pesquisa da Amazônia; Museu Paraense Emílio Goeldi; Embrapa; Fundação Oswaldo Cruz; Funai; Instituto Nacional de Propriedade Industrial; e Fundação Cultural Palmares. O CGEN distribui seus trabalhos em cinco câmaras temáticas, de caráter técnico, que subsidiam as discussões do Conselho. São elas: Procedimentos Administrativos, Conhecimento Tradicional Associado, Repartição de Benefícios, Patrimônio Genético Mantido em Condições ex situ e Acesso à Tecnologia e Transferência de Tecnologia.

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