Pontes Quinzenal • Volume 4 • Número 12 • julho de 2009
OMC e PNUMA publicam relatório sobre comércio e mudança climática
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No momento em que governos de todo o mundo trabalham na elaboração de um tratado internacional com vistas à redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE), políticas nacionais sobre mudanças climáticas despontam como tema altamente controvertido. Neste contexto, a Organização Mundial do Comércio (OMC) e o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) elaboraram conjuntamente um relatório em que explicitam as relações entre comércio e mudanças climáticas (MCs).
A análise desenvolvida pelo documento reconhece que a redução de barreiras ao comércio poderia levar ao aumento das emissões de GEE, na medida em que conduziria ao aumento da atividade econômica e, portanto, ensejaria maior uso de energia. Contudo, o relatório salienta que esta relação não é necessariamente direta: a liberalização comercial poderia incitar países a alterar seus padrões de produção, ao benefício de setores menos poluentes. A redução das tarifas impostas a produtos de baixo impacto ambiental poderia diminuir o custo do combate às MCs – argumento fortemente enfatizado pelo relatório. Por fim, as MCs também ensejariam alterações nos padrões de comércio: por exemplo, o tipo de atividade agrícola viável em cada região sofreria alteração.
“Não é uma recomendação, mas uma explicação”. Foi assim que o diretor executivo do PNUMA, Achim Steiner, descreveu o relatório durante o seu lançamento, em 26 de junho. O estudo, altamente descritivo, supera expectativas tanto por seu conteúdo, quanto pela inédita cooperação entre as duas entidades internacionais. São fielmente descritas as conclusões de diversos estudos realizados por acadêmicos, organizações não-governamentais (ONGs), organizações internacionais, conclusões estas cuidadosamente dissociadas de alguns de seus elementos mais controvertidos. Não há, por exemplo, afirmações conclusivas sobre a legalidade da imposição de barreiras ao comércio perante os acordos da OMC quando motivadas por preocupações relativas às mudanças climáticas.
O relatório delineia projeções para os níveis futuros de emissões e seus efeitos sobre segurança alimentar, recursos hídricos, infra-estrutura costeira, saúde humana e biodiversidade. Trata também de opções para a mitigação e a adaptação às mudanças climáticas.
Ao tratar dos esforços multilaterais em matéria de mudanças climáticas – essencialmente compreendidos pela Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática (UNFCCC, sigla em inglês) e pelo Protocolo de Quioto –, o relatório aborda o sucesso extraordinário do Protocolo de Montreal sobre a redução do consumo e a produção de substâncias nocivas à camada de ozônio. Sabe-se que muitas das substâncias nocivas à camada de ozônio também eram consideradas GEE, razão pela qual especialistas afirmam que o Protocolo de Montreal, ao estabelecer compromissos vinculantes com prazos específicos para países desenvolvidos (PDs) e em desenvolvimento (PEDs), teria contribuído quatro ou cinco vezes mais para a proteção do clima do que o Protocolo de Quioto até 2012.
A parte do documento mais relevante no que tange à atual polêmica sobre comércio, redução de emissões de GEE e competitividade industrial foi abordada na seção sobre as implicações comerciais das políticas nacionais relacionadas às mudanças climáticas. Esta seção identificou as diversas políticas adotadas no plano interno, indicando as regras da OMC implicadas em cada tipo de medida – em especial, foram abordadas regras sobre subsídios, propriedade intelectual e barreiras técnicas ao comércio.
O relatório também examina os impostos sobre carbono e os sistemas cap-and-trade, além de tratar de preocupações com competitividade e “fuga de carbono” (carbon leakage) advindas destas políticas. Estudos consideram que tais medidas produziriam efeitos relativamente modestos em termos de competitividade, exceto em um número relativamente pequeno de setores industriais intensivos em energia.
A fim de balancear as vantagens comparativas que impliquem maior competitividade das importações em função de tais políticas, governos e estudos propõem o recurso a: créditos de carbono, medidas tributárias de ajuste na fronteira (tarifas às importações e isenções às exportações), direitos anti-subsídios (contra a ausência de legislação ambiental sobre emissões, a ser considerada um subsídio de facto) e direitos anti-dumping (contra o “dumping ambiental”).
O relatório adotou uma postura cautelosa ao apreciar a conformidade de tais medidas às regras da OMC: furta-se a concluir por sua legalidade, ao mesmo tempo em que afirma claramente a necessidade de articulação com as regras existentes. O estudo apontou os desafios envolvidos na aplicação de medidas de ajuste na fronteira, pois a definição do volume de emissões associado a um produto não seria uma tarefa objetiva e exata e, ademais, os preços de carbono tenderiam a flutuar. A definição de “ação comparável” por autoridades nacionais também seria problemática, pois países que não adotaram “impostos sobre carbono” também poderiam incorrer em altos custos para implementar regulamentos sobre eficiência energética.
Quanto à cobrança de impostos adicionais sobre as importações, o estudo ressalta que as regras da OMC já contemplam regras detalhadas sobre ajustes tarifários na fronteira. Segundo afirma o relatório, a discussão estaria centrada em determinar se os impostos sobre carbono (ou aumentos de custos advindos de mecanismos do tipo cap-and-trade) seriam passíveis de serem considerados ajustes na fronteira e se poderiam ser considerados impostos indiretos incidentes sobre o produto em questão.
“A abordagem geralmente adotada pela OMC consiste em reconhecer que certo nível de restrição ao comércio pode ser necessário para que alguns objetivos sejam alcançados, desde que um número de condições cuidadosamente estabelecidas seja respeitado”, afirmou o estudo. Tal passagem faz referência específica à dinâmica de funcionamento do Art. XX do GATT, em que medidas incompatíveis com as provisões do acordo podem ser aceitas enquanto exceções, desde que duas condições sejam preenchidas: (i) a medida deve ser coberta por uma das exceções do Art. XX; (ii) a medida não deve implicar prática de discriminação arbitrária e injustificável, ou restrição dissimulada ao comércio internacional. Caso as duas condições estejam presentes, medidas na fronteira relacionadas a políticas de mudanças climáticas poderiam ser aceitas enquanto exceções às provisões do GATT, mas o relatório reconhece que a demonstração do cumprimento à segunda condição é “desafiadora”. A maioria dos PEDs opõem-se fortemente à adoção de ajustes na fronteira, temendo que suas exportações sejam os principais alvos da medida – apesar de não serem os PEDs os responsáveis históricos pela elevação dos níveis de GEE.
Durante a cerimônia de lançamento do relatório, o diretor geral da OMC, Pascal Lamy, afirmou que, embora as disciplinas da OMC autorizem políticas ambientais domésticas, seria apropriado questionar a conveniência da adoção de ajustes tarifários na fronteira diante das discussões a serem travadas em Copenhague no final do ano. “Tais medidas criam o clima político, psicológico e diplomático necessário para que os governos alcancem um acordo pós-Quioto?”, questionou. Tanto Lamy quanto Steiner reconheceram que as atuais discussões na Rodada Doha e nas negociações sobre o clima constituem “um momento extraordinário em termos de multilateralismo”, conclamando os países a firmarem acordos “justos e decisivos” em ambas as instâncias.
O relatório encontra-se disponível em: .
Tradução e adaptação de texto originalmente publicado em Bridges Weekly Trade News Digest, Vol. 13, N. 24 - 01 jul. 2009.
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