PuentesVolumen 2Número 1 • agosto de 1999

Comercio y medio ambiente en los acuerdos regionales


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Entre las muchas incógnitas que las relaciones entre el comercio internacional y el medio ambiente presenta, hay una certeza que emerge con fuerza: es cada vez más difícil sostener posiciones sólo reactivas frente al tema, y cada vez más clara la necesidad de asumir una actitud proactiva en la discusión multilateral. Esto no responde a la pregunta sobre la conveniencia de establecer vínculos formales en los regímenes comerciales con las cuestiones ambientales. Más bien plantea otras cuestiones previas: ¿están nuestros países preparados para la discusión?¿En qué medida han analizado e interiorizado el tema? ¿Qué suerte pueden correr las preocupaciones ambientales en las negociaciones en un foro comercial si no hay una clara comprensión de los intereses que se deben perseguir y las implicancias de la vinculación o desvinculación formal entre comercio y medio ambiente? Las respuestas a estos interrogantes aún no están claras, y son claves a la hora de juzgar sobre la integración de lo ambiental en el marco de las próximas negociaciones multilaterales – aspiración que EE.UU., la UE, Japón y otros países manifiestan cada vez con más énfasis.

Una forma de comenzar a responder es mirar a otros contextos comerciales- los acuerdos regionales. Este trabajo de estudio comparativo ya se ha iniciado. En febrero de este año, el ICTSD organizó un simposio en el que se presentaron las diversas experiencias en el mundo en esta materia, cuyas memorias de próxima publicación serán de gran ayuda para extraer conclusiones. Sin pretender responder a las preguntas arriba planteadas, pero buscando clarificar algunos de sus presupuestos, en este número de PUENTES queremos aportar a nuestros lectores elementos de análisis y juicio. En este artículo pasamos breve revista delos arreglos institucionales para el tratamiento de las cuestiones ambientales en los principales acuerdos de la región; por su parte, el artículo de pág. 3 nos presenta un análisis comparativo de la inclusión dela cuestión ambiental en regímenes de distintas partes del mundo, y presenta valiosas conclusiones. Finalmente, el artículo de pág. 5 hace una crónica de cómo entró el tema en las negociaciones y los acuerdos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), ilustrándonos sobre los actores, tensiones y argumentos que la discusión ha provocado.

El tema ambiental en la agenda regional
El tema ambiental lleva varios años de presencia en los procesos de integración regional. La protección ambiental ha sido, por ejemplo especialmente importante para aquellos países que poseen extensas fronteras que se ven amenazadas por la contaminación transfronteriza. En la actualidad, negociar niveles de protección ambiental común se ha convertido en una estrategia de desarrollo económico y social.

Aunque con matices, no hay duda de que la atención política que el tema despierta va en aumento, en especial en las negociaciones entre bloques comerciales, como las que se desarrollan entre el TLCAN y terceros países que aspirana integrar el bloque, y en las futuras negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea (el Plan de Acción que resultó de la reciente cumbre de mandatarios de América Latina y la Unión Europea incluye importantes apartados sobre la temática ambiental).Pasemos breve revista de cómo los acuerdos regionales existentes tratan el tema aunque sin analizar cómo estos arreglos institucionales han funcionado efectivamente.

Mercosur: metas ambiciosas
El Tratado de Asunción hace una referencia explícita al tema ambiental al mencionar que el objetivo de integración de los mercados “debe ser alcanzado mediante el eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones físicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía, con base en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio”.

La preocupación por la cuestión ambiental surgió con la creación misma del bloque. Ya en junio de 1992 se realizó la primera Reunión de Ministros de Medio Ambiente del Mercosur, en la que se trataron temas relacionados a las normas ISO 14000 y estudios de impacto ambiental para proyectos transfronterizos. En 1993 se convocó a la primera Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA), a dos años del inicio de los Subgrupos de Trabajo. En 1995 comenzó a funcionar el Subgrupo No. 6 sobre Medio Ambiente, que teniendo en cuenta el anterior trabajo de la REMA estableció algunas tareas prioritarias: 1) armonización o eliminación de restricciones no arancelarias con componentes ambientales; 2) promoción de estudios para valorar e incluir los costos ambientales en los costos totales para hacer ecuánimes las condiciones de protección ambiental y competitividad; 3) atención de aspectos ambientales tratados por los subgrupos de energía, agricultura e industria;4) elaboración de un documento jurídico para optimizar la aplicación de mecanismos legales ambientales en cada país; 5) diseño y puesta en marcha de un sistema de información ambiental; y, 6) definición y formalización de un sello verde en la región.

El avance más esperado ha sido el borrador de Protocolo sobre Medio Ambiente que fue aprobado por el Subgrupo en 1997 y que todavía noes adoptado de manera definitiva. El Protocolo Ambiental del Mercosur incluye un amplio espectro de temas (áreas naturales, biodiversidad, bioseguridad, certificación ambiental y control), y en la actualidad se ha avanzado significativamente en estudios preliminares sobre la armonización de las normas de protección ambiental entre los países de la región.

Comunidad Andina: logros moderados
La Comunidad Andina cuenta ya con normativa supranacional sobre temas específicos como los recursos genéticos (Decisión 391) y las variedades vegetales (Decisión 344). Además cuenta con un órgano de coordinación intergubernamental, el Comité Andino de Autoridades Ambientales(CAAAM), y más recientemente con una estrategia de biodiversidad para toda la Comunidad. Si bien estos son logros modestos, en las recientes Declaraciones presidenciales el tema ambiental ha estado siempre presente.

La creación del CAAAM demuestra la necesidad de coordinar políticas y normas ambientales al más alto nivel. La CAAAM tiene el mandato de asesorar y apoyar a la Secretaría General en mate- rías como política comunitaria sobre medio ambiente y el seguimiento, aplicación y cumplimiento integral de las Decisiones y normas complementarias en materia ambiental. A pesar de que las decisiones del Comité no comprometen al país miembro, es un espacio que congrega para la discusión de los temas ambientales más importantes para la región.

Adicionalmente se creó el Comité de Recursos Genéticos (Decisión391) y el Comité de Expertos en Variedades Vegetales (Decisión 345),que tienen en sus agendas temas importantes como las implicaciones del Artículo 27 del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio de la OMC (ADPIC)en la Región Andina, y preparan estrategias comunes en torno al tema. Estos Comités informan periódicamente de sus labores al CAAAM.

Mercado Común Centroamericano
En el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana los miembros del MCCA consideran que la ampliación de sus mercados nacionales a través de la integración, es un requisito necesario para impulsar el desarrollo, basándose en los principios de solidaridad, reciprocidad y equidad, mediante un adecuado y eficaz aprovechamiento de todos los recursos y la preservación del medio ambiente, entre otros.

En el Artículo 26 de dicho Protocolo los Estados se comprometen a armonizar y adoptar normas y reglamentos técnicos comunes de mercado que se dirigirán únicamente a satisfacer los requerimientos para la protección de la salud humana, animal y vegetal, el medio ambiente, la seguridad y el cumplimiento de estándares mínimos de calidad. De igual forma en el Artículo 35 referente a los recursos naturales y el medio ambiente, los Estados convienen en desarrollar estrategias comunes con el objetivo de fortalecer su capacidad para valorar y proteger el patrimonio natural y adoptar patrones de desarrollo sostenible, mediante el mejoramiento y armonización regional de la legislación ambiental y el financiamiento y la ejecución de proyectos de protección del medio ambiente.

Posteriormente en la Cumbre Presidencial de Costa del Sol, El Salvador, de febrero de 1989, los presidentes del MCCA convinieron en la creación de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo(CCAD); asimismo, en la Cumbre Presidencial realizada en San Isidro Coronado, Costa Rica, en diciembre de 1989, los presidentes suscribieron el Convenio Centroamericano para la Protección del Medio Ambiente. La CCAD tiene como objetivos primordiales proteger la biodiversidad de la región, establecer un vínculo de colaboración entre los países para buscar conjuntamente la adopción de estilos de desarrollo sostenible buscando la participación de todas las instancias concernidas por el desarrollo, promover acciones coordinadas entre las entidades gubernamentales e internacionales para utilizar de forma óptima y racional los recursos naturales del área, y buscar acciones destinadas al control de la contaminación y búsqueda de esfuerzos para restablecer el equilibrio ecológico.

Tratado de Libre Comercio de América del Norte: un salto significativo
El TLCAN es el primer acuerdo regional en abordar frontalmente el tema ambiental, pues manifiesta como objetivos del Acuerdo el alentar la protección del medio ambiente en el territorio de las partes para el bienes tarde las generaciones presentes y futuras, y promover el desarrollo sostenible a partir de la cooperación y el apoyo mutuo en las políticas ambientales y económicas; incrementar la cooperación para conservar proteger y mejorar el medio ambiente; evitar la creación de distorsiones o barreras al comercio; y mejorar las leyes, reglamentos, políticas y prácticas ambientales.

Hay algunos aspectos de la relación comercio-medio ambiente en este marco que merecen ser destacados: a) La posibilidad de usar sanciones comerciales como medio para forzar el cumplimiento de los compromisos ambientales internacionales; b) La referencia a si los estándares ambientales nacionales sobre procesos de producción, al ser diferentes éntrelos países, podrían ser aplicados a los productos importados, para lo cual se estudian mecanismos de supervisión y ejecución de los estándares de producción acordados entre los Estados; c) La referencia a los efectos sobre el mercado y los flujos de inversión de los diferentes niveles de regulaciones ambientales nacionales y el nivel de cumplimiento de las mismas, y de cómo estos efectos pueden ser atenuados o incluso evitados; d) En materia de resolución de controversias, en contraste con el GATT/OMC, coloca la carga de la prueba en las partes que alegan las razones comerciales, forzándolas a demostrar que la medida adoptada por alguno de los tres países es inconsistente con las obligaciones ambientales.

Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA)
Al interior del ALCA el tratamiento abierto del tema ambiental podría convertirse en un elemento de negociación que demore la conclusión de los Acuerdos, y por el momento hay una fuerte resistencia de los países de América Latina a incluirlo. La amenaza del proteccionismo no ha permitido hasta el momento flexibilizar las posiciones, y el tema ambiental es tratado actualmente de forma marginal al interior del Comité de Representantes Gubernamentales para la Sociedad Civil.

¿Una forma de encarar el debate multilateral?
Como se puede apreciar, la vinculación entre comercio y medio ambiente, almenos desde el punto de vista de la institucionalidad, está mucho más adelantada en los acuerdos comerciales regionales que en el plano multilateral. Esta realidad contrasta con el rechazo casi de plano que la mayoría de los países de América Latina expresan en la OMC, y lleva a reflexionar sobre las motivaciones y la posible evolución del debate. La menor conflictividad del tema en casi todos los acuerdos regionales respecto de lo que ocurre en la OMC, si bien explicable por muchos factores que diferencian ambos tipos de escenarios, sugiere que quizás el camino para vincular estas dimensiones pase por la evolución desde los acuerdos regionales hacia la integración en el contexto multilateral. En todo caso, la pregunta sobre la preparación de los países de América Latina para entrar en el debate multilateral de manera proactiva puede empezar a responderse desde este análisis.

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