PuentesVolumen 4Número 3 • octubre de 2003

Medio ambiente en el ALCA: El arte de lo posible


by JOHN J. AUDLEY

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Cuando los 34 ministros de comercio del hemisferio occidental se reúnanlos próximos días en Miami, EE.UU. Harán todo lo posible porque no se desplomen las negociaciones para el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La falta de progreso en temas claves como acceso a mercados, agricultura e inversiones, así como en negociaciones comerciales regionales que involucran a otros países del área, han causado que la fecha límite para terminar las reuniones en el 2005 se vea como una meta desalentadora. Un fracaso en Miami significaría el segundo revés en manos de los ministros de comercio, siendo el primero el colapso de las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) el pasado setiembre, sólo a unas cuantas millas de distancia, en Cancún, México.

Anticipándose a una ronda ministerial problemática a principios del año, algunos gobiernos de la región empezaron a proponer una reducción del número de temas a negociar, y analizaron si esto podría aumentar o no las posibilidades de completar con éxito las negociaciones para el ALCA. El medioambiente era uno de los temas candidatos a ser eliminados de las negociaciones. Cuando Estados Unidos propuso, al principio de las reuniones, incluir este tema, los países latinoamericanos lo rechazaron firmemente. En la Declaración Ministerial de Belo Horizonte, Brasil, en 1997, los ministros de comercio argumentaron que considerarían la relación entre comercio y ambiente después de ver los avances en el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC.

Tanto EE.UU. como Canadá han negociado disposiciones sobre ambiente en acuerdos comerciales regionales y bilaterales con países del área como Chile y algunos países centroamericanos. Pero a pesar de estos ejemplos de cómo el ambiente puede incorporarse dentro del comercio, países como México y Brasil están dispuestos a liderar con gusto un proceso para retirar este tema de las negociaciones del ALCA.

Aunque desde la perspectiva de los ministros de comercio podría parecer lógico dejar al ambiente por fuera, su eliminación sería perjudicial para las negociaciones. La mayoría de las organizaciones no gubernamentales(ONGs) del hemisferio ya se oponen al ALCA, por lo que eliminar el tema de las discusiones, debilitaría los esfuerzos de los grupos sociales indecisos en llegar a acuerdos con sus gobiernos, sobre un tratado que ellos apoyen.

Persiste la incertidumbre sobre si una oposición unánime al ALCA, por parte de la sociedad civil, podría provocar su fracaso; sin embargo, hay certeza de que los gobiernos responsables de la negociación perderían una oportunidad importante para ganar de nuevo el apoyo de la opinión pública y lograr un acuerdo comercial significativo.

El apoyo hacia el libre comercio está en terreno muy inestable y los gobiernos no pueden darse el lujo de negociar otro acuerdo comercial que no considere de forma integral los intereses del público afectado.

¿Hay alguna manera de que los gobiernos negocien compromisos significativos en materia de ambiente en el contexto del ALCA? Creo que sí la hay, pero el éxito de ésta requerirá que todas las partes dejen atrás los prejuicios del pasado y trabajen en conjunto para aprovechar plenamente la oportunidad de asegurar compromisos a largo plazo por parte de los EE.UU. Entre estos están apoyar el desarrollo de capacidades para proteger el ambiente y la salud pública, entre sus socios comerciales del continente.

Por su parte, los gobiernos de países en desarrollo deben estar dispuestos a fijarse metas ambiciosas para construir dichas capacidades. Finalmente, las organizaciones de la sociedad civil deben estar dispuestas a aceptar la inclusión del tema ambiental a cambio de nuevas herramientas que las ayuden a exigir rendición de cuentas a sus gobiernos por sus decisiones sobre política comercial. A menos de catorce meses para que termínenlas negociaciones, las partes deberían dejar Miami con este firme compromiso en sus manos, para evitar que peligre la fecha límite para el ALCA.

Medicina venenosa

Antes de discutir el rompecabezas de soluciones para comercio y ambiente, es importante entender primero las circunstancias que crearon este entorno de negociación tan difícil. Desde las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte(TLCAN) en 1994, las autoridades gubernamentales de EE.UU. han sido presionadas por ONGs para que no permitan que las funciones de las instituciones reguladoras nacionales queden supeditadas a las políticas de comercio internacional. Como respuesta a esta presión, los negociadores estadounidenses han instado a sus socios comerciales a formar comisiones que fortalezcan su propia legislación ambiental, tal como lo hicieron en el “acuerdo paralelo” sobre ambiente del TLCAN.

El primer paso importante para que existiera un compromiso en regulación ambiental dentro de un acuerdo comercial se dio cuando EE.UU. y el Reino de Jordania acordaron no “emitir fallos para endurecer su legislación ambiental” y “esforzarse en mejorarla protección ambiental”, como parte de su acuerdo comercial bilateral firmado en el2000.

Si se incumplieran estas disposiciones se podrían usar sanciones comerciales para obligar al otro gobierno a endurecer sus leyes ambientales, aunque las posibilidad esdeque eso ocurra son extremadamente remotas.

Con esta disposición en el Acuerdo de Libre Comercio EE.UU.-Jordania, Estados Unidos encontró una solución política al reto puesto por la sociedad civil de fortalecerlas regulaciones. En esencia, cada parte endurece sus propias leyes ambientales o se arriesga a ser sujeto de alguna sanción.

La solución ha sido incluida en la legislación estadounidense, como parte de la Ley Comercial o Trade Act de 2002. En esta, el Congreso da instrucciones a los negociadores estadounidenses para que estos consideren al ambiente como un “principio” y vigilen que sus socios comerciales no promuevan inversiones mediante una flexibilización de sus normas ambientales.

Esto llevó al representante comercial de EE.UU., Robert Zoellick, a negociar acuerdos comerciales con Chile y Singapur que incluyeran un lenguaje ambiental propuesto en la Ley Comercial. En el caso de Centroamérica, aunque los borradores aún permanecen como textos confidenciales, el ambiente también es objeto de negociación en el Tratado de Libre Comercio con EE.UU. El mensaje enviado por el Congreso a la administración estadounidense es claro: traigan a casa acuerdos comerciales que incluyan el medio ambiente y asegúrense que los socios comerciales de EE.UU. no obtengan una ventaja comercial injusta basada en la flexibilización de sus propias leyes ambientales.

En la Ley Comercial también hay instrucciones del Congreso para que los socios comerciales de EE.UU. construyan capacidades para proteger el ambiente y promoverla salud pública. Como respuesta a esta instrucción, durante los últimos dos años las agencias del Gobierno han reorganizado la forma en que presentan las políticas de comercio y ambiente, poniendo énfasis en que el Departamento de Estado y de Comercio deben dirigir en conjunto la cooperación y la construcción de capacidades.

Mientras que dichos cambios han influido en que las autoridades comerciales de los países en desarrollo sean mejores negociadores, aún no son suficientes los esfuerzos por parte de EE.UU. de proveer asistencia técnica relacionada con medio ambiente y comercio, ni en construcción de capacidades, ni en promover un mejor entendimiento de los objetivos de la política estadounidense en comercio y ambiente.

Por ejemplo, la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos (USAID, por sus siglas en inglés) no considera como una de sus prioridades la asistencia técnica en comercio y ambiente. EE.UU. tampoco ha usado su influencia para convencer al Banco Interamericano de Desarrollo (BID)para que adopte esta posición.

Asimismo, las autoridades estadounidenses que laboran en representaciones de Estados Unidos en algunos países claves tampoco tienen instrucciones de contactar a los ministerios de ambiente para ayudarlos a que se beneficien de las disposiciones contenidas en la Ley Comercial.

Algunos países en desarrollo, socios comerciales de EE.UU., han interpretado esta actitud como una acción para forzarlos a que endurezcan su propia legislación ambiental, o que se arriesguen a recibir sanciones comerciales. Aunque por un lado ven esto como nuevas normas ambientales para tener acceso al mercado estadounidense, también temen que EE.UU. use la legislación ambiental para proteger sus mercados de la competencia extranjera. Esto también se conjura con los fantasmas de anteriores esfuerzos de EE.UU. de forzar a gobiernos latinoamericanos a adoptar las prioridades de la política estadounidense. Esta visión podría aplicarse a países como Australia o Singapur, que ya poseen la capacidad para desarrollare implementar una legislación ambiental robusta. También puede ser apropiada para gobiernos como Chile, Brasil e incluso México. Sin embargo, esta visión es venenosa para países con poca o ninguna capacidad para proteger su ambiente, como aquellas en Centroamérica, el Caribe y muchas otras partes del hemisferio.

Como respuesta a esta posición, los ministros latinoamericanos de comercio han rechazado firmemente la inclusión del ambiente en el ALCA. Además, algunos negociadores con visión miope, han quedado envueltos en el lenguaje y han perdido la oportunidad de negociar de forma significativa y de obtener compromisos de EE.UU. que les beneficien en el desarrollo de capacidades para beneficiar al ambiente.

Así que en la actualidad, las negociaciones del ALCA enfrentan una difícil situación. Los negociadores estadounidenses deberán alcanzar un acuerdo que incluya al ambiente de una manera similar al acuerdo firmado con Chile. Canadá y Chile son los únicos dos países del hemisferio dispuestos a discutir este tema dentro del ALCA. No obstante, apoyan débilmente la posición de EE.UU. En sus propias negociaciones comerciales adoptan una actitud más cooperativa hacia el comercio y el ambiente, que sea poya en la asistencia técnica y en el desarrollo de capacidades. Esto coloca a las autoridades estadounidenses y canadienses frente a un muro de oposición de sus contrapartes latinoamericanos en materia de ambiente, sólo con Chile dispuesto a discutir el tema con otros países de la región. Guiados por México y Brasil, los ministros de comercio del resto de la región -31 en total quierenque el tema se elimine.

Solución

Hay una forma en la que todas las partes podrían llegar a un acuerdo común sobre cómo abordar el tema ambiental dentro del ALCA. Para alcanzar éxito cada grupo -organizaciones de la sociedad civil, y gobiernos- deben estar dispuestos a avanzar más allá de las frases usadas y posiciones obsoletas. Deberían comprometerse a trabajar en conjunto para ayudar a fortalecer la capacidad de los gobiernos latinoamericanos para proteger su ambiente y promover la salud pública.

Primero, aunque suene incómodo, los gobiernos latinoamericanos deben aceptarla realidad política de los negociadores esta douniden ses y, finalmente, aceptar la propuesta de fortalecer las regulaciones. Deforma similar a los chilenos, deberían insistir en que el incumplimiento de estas disposiciones signifique una sanción económica, y no el uso de medidas comerciales y que lo recaudado con las multas se destine a financiar esfuerzos de protección ambiental.

(Cont…)

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