PuentesVolumen 13Número 3 • junio de 2012

El Tratado de Libre Comercio Colombia - Estados Unidos: resultados y perspectivas


by Magdalena Pardo de Serrano

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Después de ocho años de negociaciones, el pasado 15 de mayo finalmente entró en vigencia el Tratado de Libre Comercio (TLC) de Colombia con Estados Unidos (EE.UU.). Con ello, el 99,8% de la oferta industrial de Colombia tiene acceso libre inmediato al mercado estadounidense, mientras que Colombia otorga acceso inmediato al 81,8% de los productos industriales estadounidenses.

En los primeros años del acuerdo se espera que las exportaciones crezcan un 25% y que en una década las mismas se tripliquen. Aunque existen importantes expectativas en cuanto al impacto del acuerdo comercial en la economía colombiana, el gobierno prevé un crecimiento adicional del 1%, la reducción de dos puntos en la tasa de desempleo y la creación de 380 mil nuevos puestos de trabajo en un período de cinco años.

Desde la década de los noventa, EE.UU. optó por firmar tratados de libre comercio como una manera de negociar bilateralmente acuerdos más profundos y de mayor cobertura tanto en acceso a mercados como en disciplinas respecto a aquellos que había logrado en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Fue así como primero suscribió el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con México y Canadá y, con base en esa experiencia, luego firmó acuerdos con otros 16 países.

Por su parte, Colombia, al iniciar su negociación con EE.UU., ya tenía libre comercio total con los cuatro otros países de la Comunidad Andina (CAN), y prácticamente había concluido los cronogramas de desgravación con México y Chile. Tanto en la CAN como con México, Colombia había negociado disciplinas en servicios, compras públicas e inversión, mientras que con Chile el acuerdo se había limitado a acceso a mercados en una primera instancia, aunque desde entonces ampliaron la cobertura a las demás disciplinas. En la última década, Colombia ha desarrollado una ambiciosa agenda de negociaciones que, además de acuerdos de libre comercio, busca la suscripción de Acuerdos de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones y Acuerdos de Doble Tributación. Actualmente Colombia ha implementado acuerdos de libre comercio con el Triángulo del Norte, Canadá, Suiza y Liechtenstein, y próximamente entrarán en vigor el de la Unión Europea, Islandia y Noruega.

El proceso de negociación

La negociación con EE.UU. inicialmente respondió a la demanda del sector privado por consolidar las preferencias otorgadas unilateralmente a Colombia en 1989 con la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA) y en 2001 con la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas y Erradicación de la Droga (ATPDEA), que favorecía principalmente a los sectores floricultor, de confecciones, tabaco, cacao, plástico y manufacturas de cuero; y a la convicción de establecer disciplinas con altos estándares competitivos a fin de atraer inversiones a Colombia.

El cuadro 1 y el siguiente gráfico muestran cómo se afectaron las exportaciones, sobretodo por ATPDEA, entre 2010 y 2011, cuando fueron eliminadas las preferencias y aún no entraba en vigencia el TLC. También hay que anotar que en el mejor de los años, 2010, dichas preferencias abarcaron una tercera parte del comercio de exportación de Colombia.

Cuadro 1. Comercio preferencial de Colombia con EE.UU. antes del acuerdo 2011 (en PDF).

Gráfico 1. Exportaciones de Colombia a Estados Unidos por régimen preferencial 1991-2011 (en PDF).

Principales aspectos del acuerdo

Sector industrial

Como ya se anotó, el 99,8% de la oferta industrial de Colombia cuenta con libre acceso inmediato a los EE.UU. desde el 15 de mayo pasado. El gobierno considera que hay oportunidades en el sector de materiales de construcción, envases y empaques, hojas de sierras rectas para trabajar metal, guarniciones para frenos, dientes artificiales, prendas de vestir (ropa interior, ropa de control y vestidos de baño, confecciones para el hogar), active wear, suelas y tacones de caucho o plástico, zapatos de cuero y artículos de acampar. Colombia por primera vez otorgó acceso a una categoría nueva de productos, los llamados vehículos remanufacturados, y logró desgravaciones en cinco años para el papel, las tintas, algunos productos de hierro y acero, vidrio y partes de vehículo, mientras que la industria petroquímica y plástica se desgravarán en un plazo de siete años.

Sector agropecuario

Colombia consolidó las preferencias para las flores y otorgó acceso inmediato a rubros como frutas, hortalizas, grasas vegetales y margarinas, algodón, cigarrillos y biocombustibles. Para otros productos obtuvo cuotas o contingentes adicionales a los que ya había obtenido en la OMC, como es el caso del azúcar, los lácteos, la carne y el tabaco, entre otros. Una de las principales preocupaciones de Colombia en la negociación fue la de asegurar un acceso real para los productos agrícolas para lo cual se acordó la creación de un Comité Permanente, que tratará procesos de aprobación en materia de sanidad animal, vegetal y humana, y el compromiso para que las agencias sanitarias y fitosanitarias de los EE.UU. atiendan con oportunidad las solicitudes de Colombia. También se lograron desgravaciones más largas y salvaguardias automáticas para los productos del agro colombiano más sensibles, como el arroz y el sector avícola, entre otros. El gobierno además estableció un programa de apoyo al sector para fomentar la competitividad, denominado Agro Ingreso Seguro.

Sector servicios

Este es un sector un tanto complejo de “leer” debido a que su regulación está distribuida en varios capítulos. En el acuerdo sólo se negociaron tres de las cuatro modalidades de prestación de servicios que prevé la OMC: los servicios transfronterizos (modo 1 y modo 2) tienen su propio capítulo y el modo de presencia comercial (modo 3) está comprendido por el capítulo de inversión. Cabe mencionar que desde el inicio de la negociación EE.UU. descartó negociar el modo 4 y todo lo referente a procesos migratorios.

Hay también un capítulo específico para servicios financieros y otro para servicios de telecomunicaciones. Para interpretar los accesos negociados en estos dos capítulos específicos, hay que estudiarlos conjuntamente con los demás apartados señalados.

El gobierno de Colombia puso mucho énfasis en asegurar el acceso real a EE.UU. para la exportación de servicios profesionales. Desde esa perspectiva, buscó la eliminación de las barreras que imponen trato discriminatorio a los proveedores de servicios y la homologación de títulos profesionales. Colombia logró compromisos específicos de acceso a servicios profesionales en ciertos Estados de la Unión Americana. En el caso de los servicios profesionales transfronterizos que requieren acreditación y licenciamiento, se estableció un Grupo de Trabajo para definir estándares en esa materia.

Colombia mantuvo la discrecionalidad de regular las compañías de seguridad privada y restringir la inversión extranjera en esa actividad. Se reservó el ejercicio de profesiones como la contaduría, la vinculación de científicos colombianos en investigaciones basadas en la diversidad biológica, la actividad de televisión en sus diversas modalidades, los servicios públicos domiciliarios, el transporte y las telecomunicaciones.

Colombia conservó su autonomía en el sector de los seguros, estableció algunas obligaciones a la telefonía móvil, excluyó de la negociación obligaciones para la telefonía rural y preservó las cuotas de pantalla en televisión. Asimismo, extendió una reserva para proteger los derechos étnicos y mantener o establecer estímulos a sectores relacionados con expresiones culturales.

Inversión

Durante los años noventa y en el primer quinquenio del siglo XXI, Colombia registró una inversión muy baja como proporción del PIB. Una de las motivaciones más importantes del gobierno de Colombia para negociar un TLC con EE.UU. era poder atraer inversión brindando al inversionista extranjero una seguridad jurídica con reglas de juego competitivas a nivel global. Es relevante también señalar que en la última década la percepción de Colombia ha cambiado: en 2011, sin tener aún TLC, fue el segundo receptor de inversión extranjera del continente como consecuencia de las mejoras en seguridad y en legislación nacional relacionada con la inversión, y hoy en día es el país que mejor protege la inversión extranjera en América Latina y el quinto a nivel global.

Otro aspecto relevante de esta negociación es el balance en Trato Nacional. A diferencia de Colombia, que es un Estado central, EE.UU. es una Federación y sus estados tienen una importante competencia reglamentaria. Colombia por lo tanto en varios casos tendrá que negociar con cada estado de la Unión materias en los cuales la Federación no tiene competencia.

También cabe señalar en cuanto a este capítulo la definición de inversión que es muy amplia puesto que incluye las expectativas de ganancia que pueda tener un inversionista. Asimismo, se ofrece seguridad jurídica a inversionistas que no estén establecidos en el país pero planeen hacer una inversión. Se podrá reclamar contra normas que se expidan y atenten contra un proyecto si el inversionista ha realizado actos concretos como compra y adecuación de terrenos, consecución de licencias, conexión con servicios públicos, salvo si las normas tienen que ver con la salud pública o el medio ambiente. Se incluye la indemnización por expropiación indirecta y se limitan las políticas públicas que exijan a los inversionistas requisitos de desempeño. Las reglas se amplían no sólo a las controversias Estado-Estado sino a los particulares, y en todos los casos se acepta el arbitraje internacional.

Compras Públicas

En este tema se apuesta a que las Pymes colombianas puedan ser proveedoras de las empresas del Estado federal y que Colombia puede constituirse como un centro de producción relevante.

Propiedad Intelectual

En esta materia, el TLC establece medidas que tienden a extender los plazos de protección y las patentes. En exclusividad en el uso de datos de prueba, Colombia otorgó 10 años para los agroquímicos y cinco para los productos farmacéuticos, que ya Colombia había otorgado en su legislación nacional en 2002.

Conclusiones

Muchas de las concesiones que Colombia hizo a EE.UU. ya las tenía establecidas en su legislación nacional. En este sentido, Colombia reafirma una serie de derechos ya consagrados internamente.

Desde el punto de vista de bienes, el TLC con EE.UU. consolida las preferencias que tenían los productos colombianos antes de la firma del acuerdo. Las cifras muestran que estas preferencias, sobre todo aquellas del ATPDEA obtenidas hace 10 años, impactaron de manera favorable las exportaciones colombianas llegando a abarcar una tercera parte de las mismas en 2010.

El mercado estadounidense a partir de ahora se abre totalmente a la oferta industrial de Colombia. Sin embargo, más del 90% de la canasta exportadora colombiana es de productos primarios. Aunque el 96% de los productos agrícolas y pecuarios entrarán libres de arancel a los EE.UU., los productos de mayor interés para Colombia, como el azúcar, los lácteos y la carne, únicamente obtuvieron unos cupos adicionales a aquellos conseguidos en la OMC. En frutas y hortalizas, no obstante, Colombia obtuvo acceso sin restricciones. El principal desafío por lo tanto será que el país logre ofertas importantes y la admisibilidad sanitaria en estos rubros y en los estándares sanitarios y fitosanitarios que exige el mercado estadounidense.

Cabe mencionar que hubo ciertas asimetrías que permanecieron en la relación bilateral, como el apoyo y los subsidios a la exportación que en todos los casos son mayores en EE.UU. que en Colombia, y otras situaciones como el trato a la agricultura y la cláusula de preferencia mediante la cual Colombia deberá otorgar a los EE.UU. cualquier preferencia mayor que conceda a un tercer país. Todavía es prematuro definir los balances en las diferentes disciplinas negociadas, pero es claro que en la mayoría de los supuestos se trata de concesiones recíprocas.

En temas como procedimientos aduaneros y comercio exterior, el TLC será un factor dinamizador importante para que finalmente el país se modernice y agilice todos los trámites en esa materia.

En servicios profesionales, el gobierno afirma que la ingeniería, arquitectura, contabilidad y otros similares, tendrán ventajas tan pronto se ponga en marcha el TLC, toda vez que para estas ramas se lograron concesiones puntuales. Una de las principales ganancias es que ya no será obligatoria la necesidad de establecer presencia local en el territorio del otro país para la prestación de un servicio. De esta manera, servicios como la telemedicina, call centers, contaduría y procesamiento de datos se beneficiarán con el TLC.

En inversión, el TLC brinda importantes garantías a los inversionistas estadounidenses, y es de esperar que la situación actual global, el contexto político de América Latina y la firma del acuerdo jueguen a favor para que la inversión extranjera, y particularmente la procedente de EE.UU. (507 millones de dólares en 2011), siga creciendo como ha ocurrido en el último quinquenio.

En propiedad intelectual, la discusión versará sobre el impacto que dichas medidas pueden tener en el acceso a los medicamentos de las poblaciones más pobres y en el costo de los insumos agrícolas.

En suma, con este acuerdo Colombia recupera, si se puede decir, el rezago frente a otros países latinoamericanos que ya tenían un tratado de libre comercio con los EE.UU.. El aprovechamiento del acuerdo dependerá no sólo de contar con reglas de juego claras, sino de mejorar internamente otras variables que le impiden a Colombia ser competitivo, como la más importante, el desarrollo de una infraestructura y logística adecuadas para el comercio internacional.

La firma del TLC con EE.UU. también impulsará el perfeccionamiento del acuerdo con la Unión Europea antes de que termine el año. Con la inversión extranjera que está llegando al país y unas políticas públicas y de comercio exterior que canalicen estos capitales hacia actividades productivas, Colombia tiene una oportunidad de progreso para su gente y de posicionamiento competitivo en el mundo.
*Economista, consultora internacional, ex viceministra de Comercio Exterior de Colombia. [email protected]

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Proexport Colombia y Bancoldex, “ABC del TLC con Estados Unidos”, en Diario La República.

Declaraciones del Ministro de Comercio, Industria y Turismo, en Diario La República, 14 de mayo de 2012.

Inversión es un activo de propiedad de un inversionista o controlado por él mismo, directa o indirectamente, y que tiene las características de una inversión incluyendo características tales como el compromiso de capitales u otros recursos, la expectativa de tener ganancias o utilidades o la asunción de riesgo.

Declaraciones del Ministro de Comercio, Industria y Turismo, en Diario Portafolio, 19 de abril de 2012. A través de una Carta Adjunta al Capítulo de Servicios, Estados Unidos se comprometió a revisar las medidas de nivel estatal que requieran residencia permanente o ciudadanía para los servicios profesionales de ingeniería, contabilidad, arquitectura, servicios jurídicos, enfermería, odontología, medicina general y servicios de personal paramédico. Lo anterior se revisará para los estados de New York, New Jersey, California, Texas, Florida y el Distrito de Columbia.

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