PuentesVolumen 13Número 3 • junio de 2012

La agenda agrícola del G-20 y el replanteamiento de la productividad agrícola


by Sophia Murphy

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Este año el G-20 ha decidido acotar sus debates sobre agricultura al crecimiento de la productividad agrícola y a las pequeñas explotaciones familiares. Cuando los Jefes de Estado de las veinte economías más importantes se reúnan en Los Cabos, México los días 18 y 19 de junio, sin duda tendrán mucho de qué hablar, en particular sobre la frágil economía mundial y la inestabilidad de las finanzas internacionales. No obstante, la seguridad alimentaria también figura en la agenda.

Luego de que bajo la dirección de Francia el acento en agricultura y seguridad alimentaria fuera evidente antes y durante su presidencia del G-20 en 2011, este año los esfuerzos en ese ámbito han sido mucho más discretos. México asumió la presidencia del foro en 2012, y su gobierno está más preocupado por las elecciones presidenciales de julio, que su Presidente optó por adelantar la Cumbre de Jefes de Estado a mediados de junio en lugar de finales de año, cuando normalmente se celebra. El cambio de planes ha dejado a los diferentes grupos de trabajo sin mucho tiempo para preparar la reunión de alto nivel. El país anfitrión también ha optado por un grupo más limitado de cuestiones para la contribución de este año de los Ministerios de Agricultura, como el crecimiento de la productividad agrícola, en especial en relación a las pequeñas explotaciones familiares.

La agenda agrícola más ambiciosa de 2011 no produjo resultados particularmente satisfactorios. Frente al gran reto de la volatilidad de los precios de los alimentos en los mercados agrícolas y la necesidad de implementar complicadas reformas internas en áreas como los biocombustibles, a los gobiernos del G-20 se les hizo difícil ponerse de acuerdo en cualquier tema, incluso en la liberalización del comercio. Es así como los dos principales resultados de la Cumbre de Ministros de Agricultura de 2011 fueron: a)  el establecimiento de un nuevo mecanismo para coordinar y publicar información sobre la oferta de diferentes productos agrícolas, denominado Sistema de Información del Mercado Agrícola o AMIS (por sus siglas en inglés, Agricultural Market Information System), que tiene su sede en la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO); y b) un estudio de viabilidad y un proyecto piloto para evaluar la posibilidad de conformar una reserva de alimentos humanitaria a nivel regional, iniciativa que cuenta con el apoyo del Programa Mundial de Alimentos y que ahora alberga la Comunidad Económica de Estados de África Occidental bajo el nombre PREPARE.

El Informe interinstitucional sobre volatilidad de precios de los alimentos

Al igual que el año pasado, el G-20 instó a la ONU y a las instituciones de Bretton Woods a preparar un informe con recomendaciones de acción como parte de los preparativos. Una decena de instituciones multilaterales participaron en la elaboración del informe interinstitucional sobre la volatilidad de precios de los alimentos, el cual fue mucho más ambicioso que los resultados finales de la Cumbre del G-20. Las recomendaciones incluyeron un llamado a poner fin a los biocombustibles y otro a aumentar la transparencia en los mercados de futuros agrícolas. No obstante, los gobiernos no pudieron ponerse de acuerdo en la mayoría de acciones propuestas.

El informe interinstitucional de este año aborda una agenda mucho más reducida y afronta el problema del crecimiento de la productividad agrícola, pero abordándolo como un doble problema. En primer lugar porque los paquetes tecnológicos existentes poco a poco han dejado de producir aquellos fantásticos niveles de crecimiento. En segundo lugar, por la brecha tan pronunciada que existe entre los niveles de productividad agrícola en los países industrializados y el resto, y entre las explotaciones pequeñas y grandes.

Al respecto, el informe emite diez recomendaciones: invertir en el crecimiento de la productividad agrícola dentro de las fronteras (recomendación 1) y a nivel internacional (recomendación 4); fortalecer las normas relativas a las restricciones de importación y exportación (recomendación 2), un aspecto que probablemente se vuelva a quedar estancado como ya ocurrió el año pasado; implementar marcos para atraer mayor inversión extranjera directa (IED) en la agricultura (recomendación 3); establecer e implementar sistemas de propiedad intelectual basados en el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) y bases de datos de información compartidas internacionalmente sobre recursos genéticos de plantas y animales (recomendación 5); mejorar la eficiencia, el uso y la gestión del agua en la agricultura (recomendación 6); e introducir programas de subsidio “mercado-inteligentes” (recomendación 7). El tono de esta recomendación en concreto genera dudas entre los economistas ya que una vez creados, los programas de subvención son muy exitosos en aumentar la producción, pero muy difíciles de erradicar una vez que la necesidad original desaparece.

Las últimas tres recomendaciones son: crear un “mercado” de herramientas para la gestión de riesgos, como los seguros contra inclemencias del tiempo (recomendación 8); proveer redes de seguridad bien financiadas que se enfoquen en los pequeños productores y los jóvenes de manera que puedan satisfacerse las necesidades inmediatas y apoyen la adopción de nuevas tecnologías (recomendación 9) y, por último, financiar la educación en agricultura y reconocer la importancia de la mujer en dicha actividad, como muestra por ejemplo, el índice de Empoderamiento de las Mujeres en la Agricultura (Women’s Empowerment in Agriculture Index) (recomendación 10).

En conjunto, el informe interinstitucional versa sobre la oferta, considerada desde una perspectiva global, pero no aborda cómo la gente accede a los alimentos. La trágica ironía para muchos países del G-20 es que el hambre coexiste con graves niveles de desnutrición. En Brasil, por ejemplo, el cuarto exportador de alimentos en el mundo con una población de 66 millones de personas (alrededor de un 30% de la población global), día a día enfrenta la inseguridad alimentaria, pues cerca de 12 millones de brasileños sufren hambruna severa.

La evaluación más básica del hambre no debe incluir solamente aspectos referentes a la oferta, sino también de distribución y acceso. Esto es especialmente importante si el G-20 está verdaderamente interesado en las pequeñas explotaciones familiares. Muchos de estos agricultores y sus trabajadores son consumidores netos de alimentos. En ciertas épocas del año tienen que comprar alimentos para sus hogares. Aumentar la productividad es importante para estos agricultores, pero no es un reto que pueda ser abordado aisladamente sin tener en cuenta otros problemas que enfrentan como el almacenamiento, procesamiento y comercialización, por no hablar de su falta de poder político y de mercado, que son fundamentales para comprender su situación y cualquier intento político por cambiar su condición. El informe efectivamente debate algunas de estas cuestiones, incluyendo las pérdidas posteriores a la cosecha, pero no se refiere a la falta de voz política o a la asimetría de poderes en los mercados de productos agrícolas básicos.

El informe tampoco considera la naturaleza de la demanda en los mercados agrícolas. El documento de alguna manera insinúa que la demanda existente continuará, crecerá, y deberá ser satisfecha, aunque en realidad hay razones ambientales, de salud y económicas de peso para cuestionar las tendencias actuales de la agricultura mundial. Hoy en día hay tantos obesos como personas que padecen hambre. Es como una discusión sobre la escasez de energía que nunca se plantea si las demandas existentes tienen algún sentido, por lo que es  imposible tomar buenas decisiones políticas.

El informe interinstitucional ofrece una explicación muy detallada de los retos ambientales que enfrenta la agricultura, incluidos los limitados recursos naturales, la contaminación, la ineficiencia y el despilfarro. Pese a ello, no habla expresamente de estos problemas pues se relacionan con los sistemas industriales agrícolas que dominan la producción en los países del G-20.

Según el informe, los problemas ambientales a los que se enfrenta la agricultura parece que sólo conciernen a los países más pobres y a los pequeños sistemas de producción. La adaptación al cambio climático de éstos últimos se destaca como una prioridad, que es muy relevante y todavía no ha sido abordada adecuadamente en las discusiones de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC). Pero no hay ninguna mención sobre cómo el G-20, los mayores emisores de gases de efecto invernadero del mundo, cambiarán sus prácticas agrícolas para reducir sus propias emisiones.

El papel de la inversión privada

El tratamiento del sector privado es un tanto desconcertante. Desde 2008, inversores privados junto con algunas empresas públicas han empezado a adquirir y arrendar grandes proporciones de tierra en algunos de los países más pobres. La tierra se utiliza para producir cultivos de exportación. Como señalan los críticos de esta tendencia, el reto para los gobiernos receptores no es la manera de atraer la inversión, sino más bien la forma de regularla. Realmente es muy difícil encontrar ejemplos donde los negocios en inversión de tierras no vayan en detrimento de las comunidades locales.

El informe señala la importancia de los Principios para la Inversión Agrícola Responsable (PRAI por sus siglas en inglés) y las Directrices Voluntarias como pasos hacia una mejor regulación de esta situación. Se trata de dos esfuerzos multilaterales que tienen por objeto crear por lo menos los estándares voluntarios para guiar a los donantes y receptores en la forma en que manejan los contratos relativos a la tierra y otras inversiones agrícolas. El resto del debate sobre inversión se centra en cómo aumentarla, sin discutir los posibles riesgos, ni los tipos de retorno que los gobiernos receptores y las comunidades tendrían que insistir en obtener con la finalidad de asegurar resultados sostenibles a largo plazo. Por ejemplo, el informe cita referencias de experiencias positivas y menos positivas de inversión privada y asociaciones público-privados. Pero no hay una discusión abierta sobre los tipos de regulación que podrían proteger mejor a los trabajadores del campo y a los agricultores en sus contratos con inversionistas extranjeros, ni ningún debate en torno a qué tipo de política fiscal podría garantizar que las comunidades locales se beneficien adecuadamente de dichas inversiones.

En términos generales, tal y como señala el informe, el interés del sector privado en la agricultura tiende a ser en productos de alta gama y  mercadeo, lo cual no es muy atractivo para las pequeñas explotaciones. El documento señala que menos del 1% de toda la IED del mundo se destina a alimentos, bebidas y tabaco (en EE.UU. 87 mil millones de dólares de un total de 1,2 billones), y que un porcentaje todavía menor (5 millones de dólares) se invierte en agricultura primaria.

A las demandas del sector privado, como su insistencia en derechos de propiedad intelectual (PI) más fuertes, el informe les dedica un espacio significativo.  Sin embargo, es escueto respecto a los fallos del sistema de PI para servir a los intereses públicos. La visión benigna sobre la ingeniería genética, por ejemplo, omite los costos prohibitivos a los cuales los pequeños productores se enfrentan para acceder a dichas tecnologías. Tampoco hay una sola mención a los cuatro años de trabajo interinstitucional que dio como fruto el informe International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development en 2008, pese a que gran parte de su contenido es relevante para un informe que trate sobre productividad agrícola y tecnología.

Conclusiones

Todavía no se sabe qué decidirán los gobiernos del G-20 sobre agricultura durante la Cumbre de Los Cabos. A partir de este informe tienen a su disposición varias ideas políticamente viables y útiles. Lamentablemente el informe confirma que el G-20 no va a atacar ninguno de los problemas estructurales que hoy en día aquejan a la economía agrícola internacional. Juntos los líderes podrían llevar a cabo cambios que serían muy importantes para los pequeños productores de todas partes del mundo, sobre todo considerando que el G-20, entre otras cosas, comprende las potencias agrícolas de los mercados internacionales. Por el contrario, el foro parece estar apartando su mirada para centrarse en “ellos” (países de bajos ingresos que por definición no son miembros del G-20) y por lo tanto replicar lo que otros foros de la ONU y donantes pueden hacer incluso mucho mejor que el G-20. Tal vez Rusia, que tendrá la presidencia del G-20 en 2013, pueda redirigir al grupo a lo que debería ser la labor principal en agricultura: solucionar sus propios problemas, especialmente aquellos que distorsionan los mercados internacionales con un impacto para todos los demás.

*Economista con más de 20 años de experiencia en alimentos, agricultura y desarrollo internacional. Consultora y asesora principal en el Programa de Gobernanza Global del Institute for Agriculture and Trade Policy. Recientemente copublicó Resolving the Food Crisis: Assessing Global Policy Reforms Since 2007 con Tim Wise. [email protected]

Véase Murphy, Sophia y Wise, Tim (2012), Resolving the Food Crisis: Assessing Global Policy Reforms Since 2007, IATP y GDAE, EE.UU., disponible en http://www.iatp.org/documents/resolving-the-food-crisis-assessing-global-policy-reforms-since-2007

FAO, IFAD, et. al. (2011), Price Volatility in Food and Agricultural Markets: Policy Responses, disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/40/34/48152638.pdf

FAO, IFAD, et. al. (2012), Sustainable Agricultural Productivity Growth and Bridging the Gap for Small-Family Farms, Interagency Report to the G-20 Presidency, disponible en http://www.wto.org/english/news_e/news12_e/g20_agri_report_jun12_e.pdf

El índice de Empoderamiento de las Mujeres en la Agricultura es un proyecto conjunto de la Agenda de EE.UU. para el Desarrollo Internacional (USAID), el International Food Policy Research Institute (IFPRI), y la Iniciativa de Oxford sobre Pobreza y Desarrollo Humano (OPHI por sus siglas en ingles). Más información en: http://www.ifpri.org/blog/women-s-empowerment-agriculture-index

Oxfam (2011), “Fighting Hunger in Brazil. Much Achieved, More to do, A case study”, disponible en http://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/cs-fighting-hunger-brazil-090611-en.pdf

3 responses to “La agenda agrícola del G-20 y el replanteamiento de la productividad agrícola”

  1. Spotlight G-20: The G-20 Agricultural Agenda: Agricultural productivity growth in a vacuum » TripleCrisis

    [...] This critique of the G-20’s new interagency report on smallholder productivity appears in Spanish in the newsletter Puentes. [...]

  2. Arnaldo Chibbaro

    Excelente análisis. Lo circularemos entre colegas de FAO para ALC

  3. Eduardo Andrade M

    Artículo valioso. Tuve alguna experiencia de tres décadas en el trabajo de Generación-Transferencia de Tecnología para pequeños agricultores. Por ello soy excéptico de los resultados de estas “Altas Cumbres”. Los paises poderosos bailan al son que les marcan las grandes corporaciones con intereses en la producción-comercialización de alimentos, que producen semillas genéticamente modificadas y los “paquetes tecnológicos” con alto uso de insumos para obtener los supuestos óptimos de producción. En general en ALC en los últimos 30 años se da una disminucion porcentual de los presupuestos de los Ministerios de Agricultura. El sector agrícola como tal pierde importancia. Y mucho más el relacionado con pequeños productores. Consecuentemente bajan los presupuestos para investigación agrícola relacionada con los pequeños agricultores y campesinos, la extensión agricóla o transferencia de tecnologías a dicho sector. Igual la organización campesina para la comercialización tanto de su producción como de la adquisición de insumos, manejo del crédito y algo fundamental, el cuidado y manejo de sus recursos naturales. Este es un tema extenso y apasionante para quienes pusimos nuestro mejor esfuerzo por ese valioso grupo humano. Deben existir ejemplos de trabajos exitosos con pequeños agricultores en el mundo. Yo sugiero leer acerca del programa PROMECAFE-IICA de los años 80. Es uno de los pocos con evaluaciones de impacto que vale la pena conocer.

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