PuentesVolumen 14Número 3 • junio de 2013

El Acuerdo de Asociación Transpacífico en la política comercial chilena


by Rodrigo Contreras

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El Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP por sus siglas en inglés) sin duda es una de las negociaciones más interesantes que se han desarrollado hasta ahora por la amplitud de los países involucrados y la variedad y profundidad de temas incluidos.

La política comercial chilena se remonta a más de 40 años atrás. Ésta se inició con una disminución unilateral de aranceles, la cual no tuvo claras consecuencias debido a que sus efectos se confundieron con los de la crisis económica a principios de los años 80 cuando se llegó a registrar un decrecimiento hasta de 10%. Posteriormente esta política se complementó con una activa participación de Chile en los ámbitos multilaterales, principalmente en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Foro de Cooperación Económica Asia  Pacífico (APEC), así como con una efectiva política de negociaciones bilaterales que comenzó en 1991 y que continúa hasta el día de hoy.

Algunas cifras ilustrativas del efecto que esta política ha tenido es que el arancel efectivo que hoy se paga en Chile es de menos de 1%, mientras que el arancel promedio pagado por las exportaciones chilenas en el exterior es de 0,3%. Actualmente Chile cuenta con acceso a un mercado de más de 4.000 millones de habitantes que concentran el 86% del PIB mundial y ha celebrado 23 acuerdos con los 60 principales destinos de exportación[1]. Una vez revisadas estas cifras es legítimo preguntarse, ¿qué queda por hacerse en Chile?

La política comercial chilena ha sido tremendamente exitosa desde un punto de vista mercantilista. Pero desde una perspectiva económica ha generado una gran segmentación de mercados debido a reglas de origen que derivan en una integración exclusivamente bilateral. Una posible solución sería articular estos acuerdos de forma tal que progresivamente se transformen en acuerdos plurilaterales que conduzcan al óptimo multilateral.

Las iniciativas de la Alianza del Pacífico (AP) y del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), a modo de ejemplo, apuntan en esa dirección, con una definición lógica tras los países escogidos. En el primer caso se trata de una integración regional; y en el segundo se experimenta por primera vez con un acuerdo transpacífico que integra las economías más dinámicas de Asia con importantes socios comerciales en el continente americano. El proyecto además comprende la profundización de los contenidos de negociación tradicionales, e incluso trata de ir más lejos en disciplinas definidas en la OMC.

Impacto y ganancias del TPP para Chile

Es importante comenzar clarificando que los acuerdos comerciales son mucho más complejos que exclusivamente la desgravación arancelaria. Existen disciplinas sobre barreras no arancelarias, comercio de servicios, inversiones, protección medio ambiente y derecho laboral, propiedad intelectual, reglas de origen y acumulación productiva. Adicionalmente median consideraciones no menos importantes que responden a dimensiones estratégicas, políticas y mediáticas.

Es sabido que los aranceles en niveles normales no representan una barrera importante para el comercio. Las barreras no arancelarias son las normas que hoy en día más se utilizan para administrar el comercio. Por lo tanto, en el caso de Chile, lograr limitar el uso de estas barreras en este acuerdo es un paso efectivo hacia la apertura de mercados para los productos chilenos. Entre ellas está eliminar las restricciones a las importaciones y exportaciones, disciplinar los sistemas de licencias, crear mecanismos expeditos para tramitar permisos sanitarios (que pueden demorar hasta 10 años en algunos de los países participantes) y articular acuerdos de reconocimiento mutuo en materia de normas técnicas.

La negociación del comercio de servicios también es una oportunidad importante para Chile. Pese a la falta de estadísticas precisas, se sabe que los servicios están adquiriendo un papel cada vez más relevante en la oferta exportadora. Tradicionalmente las negociaciones de servicios se limitaban a consolidar las condiciones existentes de acceso. Pero en esta ocasión hay una presión de peso hacia la liberalización real dado el interés de los 11 países y por supuesto de Chile. Las negociaciones han sido complejas en este tema debido a las diferencias en el grado de ambición; sin embargo, poco a poco se ha avanzado hacia un escenario de mayor liberalización.

Respecto a la negociación de aspectos como la protección del medio ambiente y los derechos laborales, éstos nuevamente estarán enfrentados ante la dualidad entre el legítimo objetivo de salvaguardar los derechos fundamentales, pero sin que constituyan una barrera comercial. Teniendo esta consideración como telón de fondo, hay aspectos tremendamente positivos en este acuerdo que superan los compromisos tradicionales, como es el caso de la posible incorporación de medidas para mitigar el cambio climático, la eliminación de los subsidios pesqueros, y en términos generales, medidas que contribuyan a la protección del medio ambiente, así como a los derechos fundamentales de los trabajadores.

El peligro en estos capítulos surge cuando se toman algunos elementos de los acuerdos multilaterales y se les dota de una aplicación bilateral, unido a un sistema de solución de controversias bilateral con sanciones comerciales. Entonces, un instrumento multilateral con su propio sistema de solución de controversias orientado a la protección del medio ambiente o los derechos laborales puede ser aplicado bajo una lógica bilateral y someterse a un sistema de solución de controversias paralelo, que en este caso responde a consideraciones comerciales. Esta conjunción se vuelve muy riesgosa ya que intereses comerciales pueden generar cuestionamientos sobre el cumplimiento de los compromisos ambientales de este acuerdo, propiciando un uso arbitrario del sistema de solución de controversias bilateral y seguramente impactando las medidas que se habrían adoptado bajo el sistema multilateral. Hay por lo tanto una inconsistencia jurídica que probablemente despierte tensiones en el futuro.

En el caso chileno, las ganancias en el ámbito arancelario están acotadas dado que prevalecen acuerdos comerciales con todos los actuales miembros del TPP. No obstante, hay productos que no gozan las condiciones de acceso deseadas en la negociación bilateral, por lo que este acuerdo ofrece una oportunidad para mejorarlas. Luego, están los países que posiblemente ingresen al TPP con los cuales Chile no tiene acuerdos comerciales, como Indonesia o Filipinas, socios que permitirían una mayor diversificación de mercados para Chile sin la necesidad de negociar nuevos tratados.

Propiedad intelectual, una negociación delicada

La protección de la propiedad intelectual es un principio compartido por todos los países integrantes del TPP. Pero es en la forma en cómo se lleva a donde aparecen las diferencias. Por una parte están los países como Chile que son partidarios de guiarse por los acuerdos multilaterales existentes y no innovar en forma aislada; y por otra parte se encuentran los países que desean profundizar los estándares multilaterales. En este punto es donde surge el conflicto sobre qué se entiende por profundización: ¿significa adoptar el enfoque de aumentar los estándares de protección existentes; o bien resguardar los espacios (excepciones) concebidos para el desarrollo de conocimientos, especialmente en países en desarrollo. No podemos ignorar el gran desquilibrio de intereses en esta materia cuando hay un solo país del TPP que concentra el 83% de las solicitudes de patentes y también uno que reúne el 44% de las solicitudes de marcas[2].

Un tema ampliamente discutido es que existirían normas que buscan ampliar la protección en ámbitos como las patentes, marcas y derechos de autor, lo que fácilmente podría acarrear un escenario de aumento en los costos, sobrepasando incluso la propia legislación de los países participantes. Recordemos que Chile ha requerido de un complicado proceso para la implementación de cláusulas similares en su Tratado de Libre Comercio (TLC) con EE.UU.[3].

Mantener un delicado balance entre derechos y obligaciones en el ámbito de la propiedad intelectual conducirá indudablemente a una evaluación del acuerdo en cada uno de los países, a pesar de que dicho balance es por naturaleza subjetivo. Sin embargo, hay elementos que nos pueden orientar respecto a cuándo se supera el punto de equilibrio: el incremento de los costos en salud, cultura y la educación, o más aun el propio acceso a algunos de éstos. Es entonces cuando se abandona una zona de confort para la mayoría de los ciudadanos.

Relación con otros acuerdos comerciales de Chile

Finamente un elemento clave, aunque no por eso resuelto, es la relación que existirá entre este nuevo acuerdo llamado TPP y los acuerdos bilaterales vigentes. Si bien la voluntad es que convivan ambos acuerdos, en un análisis más profundo la respuesta no es evidente.

En el caso de concesiones acotadas, como las rebajas arancelarias, las normas de origen o la entrada temporal de personas de negocios, se podrán mantener los acuerdos bilaterales. No obstante, y como consecuencia de la negociación, podrá requerirse la modificación de leyes internas o políticas públicas respecto a los temas enunciados, afectando por igual a los miembros del TPP como a terceros países.

Por lo tanto, la respuesta es matizada. Para ciertas partes del acuerdo la coexistencia del TPP con los acuerdos bilaterales es factible, mientras que para otras los cambios que se sugieren imposibilitarán la aplicación de las disciplinas de los tratados bilaterales.

En síntesis, esta es una negociación que representa fundamentalmente ganancias sistémicas debido a que Chile ya cuenta con acceso preferencial en todos los países integrantes[4]. No obstante, hay riesgos considerables dado el nivel de ambición de las propuestas que hoy están presentes en la mesa. Éstos no son fácilmente cuantificables, pero hay certeza sobre la necesidad de implementar cambios en la legislación interna que estarán sujetos a discusión parlamentaria, implicando por lo tanto costos políticos y posiblemente sociales.

Áreas de oportunidad y riesgos para los países latinoamericanos participantes

El caso de los otros países latinoamericanos participantes, es decir México y Perú, el análisis es distinto dado que no poseen acuerdos con todos los demás miembros, por lo que estarían ganando accesos preferencial a nuevos mercados.

Para estos países, el impacto en materia de protección al medio ambiente y derechos laborales es algo menor que el descrito para Chile puesto que mantienen estándares más similares a los solicitados en el TPP en sus acuerdos previos[5]. No obstante, también hay inquietud por el posible aumento en los costos en áreas como salud, cultura y educación tal como se describió anteriormente.

Un área que no se ha mencionado hasta ahora son las disciplinas que se están creando sobre empresas del Estado. Éstas buscan regular las ayudas que se puedan otorgar a empresas públicas, de manera que actúen como entidades comerciales en el mercado. Aunque este objetivo es legítimo, podría entenderse que las ayudas internas tan ampliamente discutidas en la OMC también deberían incorporarse por su efecto distorsionador equivalente a los apoyos a las empresas del Estado.

Existe un riesgo adicional respecto a la discrecionalidad con la que se pueden aplicar estas normas, ya que hoy en día tal vez nadie cuestione a las empresas en cada país TPP. Sin embargo, nada asegura que en un futuro empresas privadas presionen a sus gobiernos para que interpelen a empresas competidoras en los mercados de destino en TPP por supuestos incumplimientos del acuerdo.

Una duda que persiste es la forma en cómo las medidas planteadas pueden afectar negativamente la economía de los países latinoamericanos en salud, cultura y medio ambiente, ya que se observa que este acuerdo podría menoscabar los tratamientos especiales que se reconocen en los acuerdos multilaterales. No se puede olvidar el importante rol social que juegan las empresas estatales en esta materia, especialmente en los países latinoamericanos.

Hoy en día tenemos una sociedad particularmente activa, que se ha rebelado contra acuerdos como ACTA (Acuerdo Comercial Antifalsificación) o SOPA (Stop Online Antipiracy Act, por sus siglas en inglés) en el ámbito de la propiedad intelectual, y que ciertamente tendrá una opinión fuerte contra muchas de las disciplinas descritas. Estas opiniones se  harán sentir, ya sea a través de conductos formales como el Congreso o por vías informales. Lo que se puede decir con toda certeza es que la sociedad civil tendrá mucha materia para debatir.

Interacción del TPP con normas multilaterales

La articulación de los acuerdos existentes representa uno de los pasos importantes hacia un intercambio comercial óptimo desde una visión económica. La segmentación artificial que se produce por la multiplicidad de acuerdos comerciales bilaterales no permite una integración productiva profunda entre la totalidad de los acuerdos vigentes por las reglas de origen bilaterales. La integración productiva tiene un impacto mucho más amplio pues implica  crear oportunidades para los países menos adelantados, integración económica y un espacio convergencia más allá del comercio.

El dilema respecto a quedarse con lo negociado en el ámbito multilateral o profundizar a través del ámbito bilateral es una discusión antigua. Una reflexión espontánea apunta a que obviamente es mejor avanzar en forma bilateral en las materias donde no es posible lograrlo con la celeridad requerida en el ámbito multilateral. Pero cuando hablamos de derechos fundamentales de acceso a la cultura, salud y libertad en la red, si bien ese enfoque sigue siendo válido, se suma el peligro de encaminar los esfuerzos en una dirección que no sea la óptima.

En determinados temas se están estableciendo criterios sobre los cuales en su momento no hubo consenso multilateral. Estos acuerdos seguramente serán replicados por los países participantes y por lo tanto se está generando una masa crítica, aunque sin la certeza sobre su correcta orientación. Dicha masa crítica en formación sin duda tendrá consecuencias sobre debates futuros en la OMC y otros foros competentes.

El TPP es una gran oportunidad para diseñar un acuerdo amplio con objetivos legítimos. Su idoneidad dependerá del contenido del cual se nutra, por lo que debe construirse sobre la base de consensos espontáneos y con niveles de ambición flexibles y progresivos. Hay que seguir muy de cerca este proyecto que es una apuesta muy ambiciosa, con riesgos equivalentes a su nivel de ambición.

*Consultor Internacional, Ex Jefe Negociador del TPP por Chile.

[1] Base de Datos OMC, Estadísticas en línea del Banco Mundial.

[2] Base de Datos en línea del Banco Mundial. N° de solicitudes de marcas y patentes.

[3] Hoy en día hay un proyecto de ley que perfecciona el sistema de registro sanitario y su relación con las patentes. Ministerio de Economía de Chile (2013), PL Autonomía INE, http://www.economia.gob.cl/proyectos-de-ley-en-tramite-legislativo/. En una carta fechada el pasado 16 de febrero, el líder republicano de la comisión de Finanzas del Senado de Estados Unidos, Orrin G. Hatch, emplazó a la Casa Blanca a tomar medidas más severas por el supuesto incumplimiento en que estaría cayendo Chile hace varios años en materia de patentes. “Chile afirma que cumple con compromisos ante acusación de senador de EE.UU.“, El Mostrador, 28 de febrero de 2012.

[4] De esta manera se mejora el diseño de la política comercial, lo que tienen ganancias a largo plazo.

[5] Acuerdo entre el Partido Demócrata y Republicano sobre los estándares mínimos que debieran cumplir los nuevos Tratados Comerciales firmados por EE.UU. United States Trade Representative (2007), Bipartisan Trade Deal, http://www.ustr.gov/sites/default/files/uploads/factsheets/2007/asset_upload_file127_11319.pdf

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